Estamos bien fastidiados. Una lectura atenta de las definiciones utilizadas en la OCDE y en el Anteproyecto de Ley de Función Pública de la Administración del Estado (ALFP) muestra la brecha existente entre la concepción de la dirección profesional en Europa y el modelo que se pretende hacer pasar por dirección pública en este anteproyecto (el de toda la vida, por otro lado). Debido a las carencias en la dirección pública profesional, a los ciudadanos nos esperan unos difíciles años de transición a los servicios digitales conviviendo con un modelo de servicio público digital basado en el “vuelva usted mañana con cita previa o apáñeselas como pueda con nuestra página web”.
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La definición de directivo público en la OCDE y en el ALFP
Para la OCDE los Directivos Públicos son “los funcionarios públicos en los niveles jerárquicos más altos de la función pública que toman decisiones y ejercen influencia”, dejando fuera expresamente a los dirigentes políticos y sus gabinetes y asesores. Este concepto encaja bien con el que usa Jimenez Asensio para definir la alta dirección pública: «aquellos niveles organizativos que se encuentran entre los niveles exquisitamente políticos y aquellos propios de la estructura burocrática funcionarial».
Sin embargo, para el ALFP tendrán la consideración de personal directivo público profesional las personas titulares de las subdirecciones generales y los puestos que se asimilen expresamente a los anteriores. Con esta sencilla declaración se deja al resto de órganos directivos de la AGE, esto es, a los llamados altos cargos, fuera de la regulación de la dirección pública profesional.
Descartando que sea un olvido involuntario, veremos que se intenta introducir una “peculiaridad” que no es ibérica (Portugal tiene bien establecido un régimen profesional para los directivos públicos), sino del tipo “España es diferente del resto de paises avanzados”.
Los altos cargos no son materia de la Ley de Función Pública (¿de verdad?)
Los altos cargos, salvo los Ministros y Secretarios de Estado, no son dirigentes políticos. Pero los altos cargos tampoco pueden asimilarse a los gabinetes de los dirigentes políticos, ni son sus asesores. Gabinetes y asesores de dirigentes políticos son el denominado personal eventual1
Sabiendo de los altos cargos lo que no son (ni dirigentes políticos, ni personal eventual, ni directivos públicos profesionales) quizá podamos acercarnos en positivo al concepto. Pero no podremos hacerlo de la mano del ALFP que olvida hacer mención de esta categoría de difícil encaje, por lo visto, en el mundo de la función pública.
Hay que acudir a la Ley 5/2015, de Altos Cargos, para entender que no hay una definición que categorice a los altos cargos. Son altos cargos no políticos los que están en la lista del artículo 1.2 de la Ley citada (Subsecretarios, Secretarios Generales, Delegados del Gobierno, Jefes de Misiones Diplomáticas, Secretarios Generales Técnicos, Directores Generales y muchos otros cargos del sector público estatal o de organismos de reguladores o de supervisión). La característica que tienen en común los altos cargos es que son nombrados por el Consejo de Ministros.
En definitiva, los altos cargos no políticos son una lista de funcionarios de los niveles jerárquicos más altos de la administración, los mismos que según el estándar internacional tienen la consideración de directivos públicos2. Sin embargo, por alguna razón que no encontrareis en la exposición de motivos, a la hora de regular la dirección pública profesional la futura ley de Función Pública los ignora y los deja sometidos a su regulación especial.
¿Cuál es la recomendación de la OCDE para los directivos públicos?
Hay que subrayar que la OCDE trabaja para establecer estándares internacionales y propone soluciones a sus estados miembros y no miembros. En 2019 la OCDE hizo una Recomendación a sus miembros sobre Liderazgo y Capacidad en la Función Pública.
En materia de dirección pública la OCDE recomienda fortalecer la capacidad de liderazgo en la función pública, en particular mediante las siguientes acciones:
1. Aclarar las expectativas respecto de los directivos públicos para que sean líderes políticamente imparciales de las organizaciones públicas, a quienes se les confíe el cumplimiento de las prioridades del gobierno, y mantengan y encarnen el más alto grado de integridad sin temor a represalias motivadas políticamente;
2. Considerar criterios basados en el mérito y procedimientos transparentes en el nombramiento de los directivos públicos, y hacerlos responsables de su desempeño;
3. Asegurar que los directivos públicos tengan el mandato, las competencias y las condiciones necesarias para proporcionar asesoramiento imparcial basado en datos a las autoridades políticas,
4. Desarrollar la capacidad de liderazgo de los directivos públicos que ya se desempeñan en sus cargos o que podrían desempeñarse en ellos.
¿Se cumplen las recomendaciones de la OCDE en la Función Pública española?
En realidad, dn la Administración del Estado los altos cargos siguen a completa disposición del gobierno sin que un sistema objetivo de mérito avale su nombramiento. Los que el ALFP llama directivos púbicos profesionales, esto es, los subdirectores generales, pueden ser cesados excepcionalmente por pérdida de confianza, independientemente de su desempeño. Es un sistema que lo apuesta todo por la confianza, es decir, por una discrecionalidad que ampara la arbitrariedad a la hora de cubrir los puestos directivos de la Administración. Esta afirmación, que a algunos les puede parecer demasiado radical, viene refrendada por el hecho de que todos los puestos cubiertos por el sistema de libre designación (normalmente, los puestos de jefatura de casi cualquier nivel) pueden ser cesados discrecionalmente. El motivo puede ser, obviamente, la pérdida de confianza.
Por lo tanto, en primer lugar, en España no hay expectativa de que los directivos públicos sean “líderes políticamente imparciales de las organizaciones públicas”, lo que sin duda incumple la primera recomendación de la OCDE dirigida a que se refuerce la capacidad de liderazgo en la administración pública.
En segundo lugar, el ALFP deja a los altos cargos fuera de cualquier procedimiento transparente de nombramiento basado en el mérito, a pesar de que son el núcleo de la dirección pública española.
En tercer lugar, dado que todo se basa en la confianza del nivel político sobre el directivo, no se puede afirmar que existan las condiciones para que se proporcione un “asesoramiento imparcial basado en datos”: cuando los datos contradigan severamente las convicciones del político sería una acción heroica del alto cargo proporcionar ese tipo de asesoramiento, ya que dañaría gravemente la confianza en él depositada.
En cuarto lugar, las acciones de formación continua previstas por el ALFP para los directivos quedan reservadas para los subdirectores generales, sin que esté prevista su aplicación a los altos cargos.
La legislación española vigente y el anteproyecto desconocen la Recomendación de la OCDE
Podemos concluir que nuestra legislación vigente y el anteproyecto de ley de Función Pública desconocen la Recomendación de la OCDE a sus socios sobre Liderazgo y Capacidad en la Función Pública.
Aunque el ALFP dice regular una dirección pública profesional, la realidad es que todo va a quedar como estaba antes, salvo una cierta parafernalia formal que solo afectará a los subdirectores generales. Paradójicamente, estos son, de todos los directivos de la Administración del Estado española, los menos directivos, ya que sus funciones están enfocadas a la ejecución de los proyectos, objetivos y tareas que les sean asignadas y a la gestión ordinaria de los asuntos de su competencia, todo bajo la supervisión de sus superiores (art. 67.1 LRJAE).
La legislación de altos cargos quedaría tal y como está ahora, como una lista de puestos que puede nombrar y cesar el gobierno discrecionalmente, con su propia regulación. Esto garantizaría que no se les aplique ninguno de los principios preconizados por la OCDE. Además, los subdirectores generales podrían ser cesados por pérdida de confianza (decir “excepcionalmente” es un chiste) y los innumerables cargos cubiertos por libre designación, podrían ser removidos discrecionalmente. Este es en síntesis el modelo del ALFP.
¿Qué necesita una verdadera Dirección Pública Profesional?
Regular una Dirección Pública Profesional en la Administración del Estado requiere una profunda revisión del sistema de provisión de los altos cargos, asegurando, (i) la máxima integridad e imparcialidad política; (ii) un sistema transparente de elección basado en mérito; (iii) garantizar las condiciones para que su asesoramiento al gobierno sea imparcial y basado en datos; y (iv) desarrollar la capacidad de liderazgo de los directivos mediante acciones de formación adecuadas.
El primer paso hacia una sistema de dirección pública profesional homologable con la Unión Europea y otros países avanzados es reducir drásticamente el número de cargos a disposición del gobierno y desterrar la pérdida de confianza como causa del cese de los directivos públicos y de los cargos de libre designación, sustituyéndola por aquellas causas que se derivan de la rendición de cuentas y la evaluación del desempeño. Esto incrementaría sustancialmente la imparcialidad de la Administración Pública.
Luego, hay que encontrar los sistemas de selección del personal directivo basados en el mérito más adecuados y transparentes y asegurarse de que se refuerza la capacidad de liderazgo. Esto sí que sería una reforma para el siglo XXI.
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1 En la definición del anteproyecto, “es personal eventual el que, en virtud de nombramiento y con carácter no permanente, sólo realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o de asesoramiento especial”
2 En el concepto OCDE, se calificarían como directivos públicos ya que ocupan las posiciones más altas de la Administración Pública, con poder decisorio e influencia en la función pública.
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