Por GERARDO BUSTOS
Ni el marco normativo ni los códigos éticos o de conducta dedican una atención especial a los directivos públicos, en la medida en que gestionan y dirigen personas y bienes públicos. En general, la normativa y los códigos existentes en relación con el sector público están pensados para la globalidad de los empleados públicos, y tienen dos focos: corrupción y compatibilidad. Sin embargo, nada hay en la práctica que vele o se ocupe de forma expresa de los principios éticos y de conducta de los directivos públicos, seguramente debido a que la figura del directivo público no aparece expresamente considerada en nuestras normas.
Generalmente consideramos que la ética va unida a la actuación individual, pero eso no es exacto, porque también existe una calidad ética en las instituciones. Aquí juega un papel importante el comportamiento ético de los directivos públicos, que gestionan o tienen un papel de primera línea en el funcionamiento de esas instituciones. Y esa calidad ética de la organización, por otro lado, va a ejercer una enorme influencia en el comportamiento de los individuos que forman parte de la organización y toman como referencia el funcionamiento corporativo.
A más responsabilidad, mayor repercusión ética
Bien es cierto que esas organizaciones las integran personas, pero no todas tienen el mismo grado de responsabilidad en el funcionamiento habitual y en la toma de decisiones. Tenemos así un comportamiento ético de la organización a resultas de su cultura institucional y de la gestión de sus responsables a diferentes niveles.
En “La instrucción del pueblo”, Concepción Arenal apunta que “el ideal de una sociedad sería que todos los individuos que la componen, comprendiendo perfectamente sus deberes, los cumplieran sin coacción alguna, de modo que no hubiese necesidad de leyes, ni de tribunales que las aplicasen, ni de fuerza pública para apoyarlas”. Un sueño al que la realidad arroja un jarro de agua fría a diario.
Las normas que velan por las conductas de los empleados públicos son algo más que necesarias. Sin embargo, generalmente los códigos, protocolos y normativas que encontramos en nuestro país sobre sobre ética, moral, conducta y buenas prácticas ponen el foco esencial en el cumplimiento de la normativa en materia de incompatibilidades y en la prevención y combate de la corrupción. Y esto se hace, por lo demás, de una forma global, dirigido a los empleados públicos de forma colectiva, sea en el marco que sea (determinadas AA PP, determinadas organizaciones públicas, organismos públicos meritorios, etc.). Otros aspectos como el cumplimiento, el mejor servicio o la buena gestión apenas entran en estos protocolos, y cuando lo hacen da la impresión que son el relleno y poco más.
Viva la autorresponsabilidad
La existencia de códigos éticos o de conducta son de por sí signos de autorresponsabilidad y de madurez de las organizaciones, puesto que ponen de manifiesto que están dispuestas a llegar más allá del mero cumplimiento de la normativa vigente. Estos códigos son instrumentos de autorregulación. En última instancia, enfocan su objetivo en elevar los niveles de integridad y excelencia de la prestación del servicio público.
En la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública, de 26 de enero de 2017, se recoge el criterio de que el sector público debería implementar sistemas de integridad, promover una cultura ética y ejercer el liderazgo necesario en este ámbito, así como demostrar una rendición de cuentas real y efectiva para que los resultados de la actividad administrativa lleguen a los ciudadanos y puedan ser comprendidos por éstos. En palabras de la OCDE, “la integridad pública refiere al constante alineamiento y apropiación de valores éticos, principios y normas compartidas, para proteger y priorizar el interés público sobre los intereses privados en el sector público”
Esta recomendación de la OCDE sobre integridad pública sí se hacen eco de la responsabilidad en la materia de los directivos públicos, afirmado cosas como que “los altos directivos desarrollan los marcos legales e institucionales necesarios y demuestran altos estándares de decoro personal”. Como también apunta que “los directivos guían con integridad a los organismos del sector público; labran la ‘agenda de integridad’ y la comunican a la organización”.
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Sin embargo, como apuntaba más arriba, en nuestro país no hay códigos expresos que se dirijan a los directivos públicos. Y no porque no sea necesario, porque si volvemos a Concepción Arenal, hemos de tener en cuenta que “…el fuerte y el débil, no pueden dar al cumplimiento de sus deberes la misma forma”. No es lo mismo el código ético de un empleado público, en general, que el código ético de quien ocupa un puesto de mando, jerarquía y responsabilidad.
Entre otras cosas, porque quien tiene responsabilidad puede generar daños como el abuso de poder sobre los empleados, la mala gestión de los recursos puestos bajo su responsabilidad, el funcionamiento tóxico con respecto a los empleados a su cargo, la destrucción de equipos, la generación de costosos e innecesarios trámites basados en su inseguridad y no en la obligación legal y la buena praxis, el engorde burocrático, la sobredimensión estructural, etc. La falta de preparación como directivo público (la pertenencia al grupo a A1 o a un cuerpo de élite no facilitan por sí mismas para ejercer como directivo público profesional), la confusión de liderazgo con jefatura trasnochada, la carencia de un plan con objetivos claros y la ausencia de evaluación del desempeño directivo no sólo alejan con frecuencia de la ética, sino incluso de dosis mínimas de racionalidad y profesionalidad en el funcionamiento directivo.
Y la ética se hizo ley
Veamos las principales normas en las que podemos encontrar referencias a los principios éticos y de conducta de los empleados públicos de cualquier grado de responsabilidad y jerarquía.
Empecemos por el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP)[1]. Dedica tres artículos en el capítulo VI a los “deberes de los empleados públicos” y al “código de conducta”. Con carácter general, los empleados públicos deberán actuar de acuerdo con los siguientes principios: “objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental, y respeto a la igualdad entre mujeres y hombres…”
Posteriormente, el artículo 53 desarrolla una serie de “principios éticos”, y el 54 aborda los “principios de conducta”. Llama la atención que en el desarrollo detallado de estos últimos podemos encontrar alguno como el de que “obedecerán las instrucciones y órdenes profesionales de los superiores”. Una alusión un tanto trasnochada, que sin duda pone de manifiesto lo que apuntábamos antes, en el sentido de que estas normas y códigos están especialmente pensado para empleados públicos en general, más bien lejos de los puestos de dirección pública.
Ética en porciones
En la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, el título II otorga rango de Ley a los principios éticos y de actuación que deben regir la labor de los miembros del Gobierno y altos cargos y asimilados de la Administración General del Estado, de las comunidades autónomas y de las entidades locales. Igualmente, se clarifica y refuerza el régimen sancionador que les resulta de aplicación, en consonancia con la responsabilidad a la que están sujetos. Cabe decir que una de las escasas muestras de código de conducta relacionado directamente con la responsabilidad del directivo público la encontramos en el artículo dedicado a las infracciones en materia de gestión económico-presupuestaria.
Por su parte, la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado, regula en el título II el régimen de conflictos de intereses y de incompatibilidades a los que estarán sujetos aquéllos que sean nombrados altos cargos.
La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, contempla específicamente la abstención en los casos en los que haya interés directo del empleado público.
Más antigua, desde las primeras reformas administrativas de la democracia, la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del personal al servicio de las administraciones públicas, centrada como su nombre indica en la dedicación al trabajo en el sector pública, con carácter general para todos los empleados públicos.
Vemos, por tanto, que las únicas excepciones a lo que apuntábamos sobre el enfoque de la ética del empleado público, representarla el artículo 3 de la mencionada Ley 3/2015, así como algunas disposiciones de buen gobierno recogidas en la Ley 19/2013, especialmente a los principios del tipo de interés general, integridad, objetividad, transparencia y responsabilidad.
¿De qué hablamos cuando hablamos de código ético de directivos públicos?
Vamos a intentar una aproximación a la idea del código ético de los directivos públicos profesionales. Naturalmente, partiendo de la anómala situación española en este sentido, donde la figura del directivo público profesional no existe en nuestro ordenamiento jurídico, salvo la leve referencia en el artículo 13 del EBEP, dedicado a la figura del “personal directivo profesional”, que deberá someterse a “evaluación con arreglo a los criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados en relación con los objetivos que les hayan sido fijados”.
Sin duda estas consideraciones, entre otras muchas, tendrían que tenerse en cuenta a la hora de establecer criterios éticos y morales específicos para el diseño de un código específico para la figura del directivo público. Por ejemplo, en el caso del directivo público, tendría una traducción muy específica cuando en el apartado 10 del artículo 53 del propio EBEP, entre los principios éticos se incluye el de que “cumplirán con diligencia las tareas que les correspondan o se les encomienden y, en su caso, resolverán dentro de plazo los procedimientos o expedientes de su competencia”. No es lo mismo esta consideración de carácter ético en el caso del empleado público en general, que en el caso del directivo público. La no diferenciación es un mal general de los códigos de conducta del sector público que conocemos, que se dirigen hacia la globalidad de los empleados públicos, sin distinguir entre directivos y empleados públicos de escasa responsabilidad.
El código ético de los directivos públicos profesionales tendríamos que encontrarlo vinculado a la moral, y es la recopilación de los valores, principios y pautas éticas y de conducta que conforman la cultura de la dirección pública profesional como colectivo responsable de la gestión de las AA PP. El código ético debe ser el reflejo de cómo los ciudadanos y los empleados públicos esperan que se comporten los directivos públicos profesionales, en la doble vertiente como colectivo y como individuos, en el ejercicio de sus funciones como máximos responsables profesionales de las AA PP diferenciados de los cargos políticos.
Insistamos en la idea de que la conducta ética se caracteriza por la honestidad, la equidad y la justicia en las relaciones interpersonales y profesionales. El comportamiento ético respeta la dignidad, la diversidad y los derechos del individuo y los grupos de personas. Lógicamente, estas consideraciones no pueden hacerse con carácter universal, sino que, en función de la responsabilidad y ejercicio directivo, tienen una traducción real, incidencia y repercusiones muy especiales sobre las personas bajo su responsabilidad y sobre los actos de alcance general.
Pinceladas para una ética de directivos públicos
Para terminar estas líneas, que sin duda deben considerarse como el principio de futuras incursiones en el tema, hemos de insistir en la necesidad reflexionar en torno a la necesidad de vincular la ética y el liderazgo preocupado por los valores. En este sentido, se nos presenta la escala ética como uno de los elementos esenciales en la formación o selección de líderes públicos centrados en valores.
Estamos pensado en el dibujo de un líder ético que aborda el desafío del cumplimiento de unos objetivos, capaz de dirigir y de comunicar esos objetivos para generar seguidores e impulsar un compromiso con la entrega al servicio público. Y pensamos también en códigos que velen por la conducta de los directivos públicos más allá de la corrupción, las incompatibilidades y la lealtad sumisa al superior jerárquico y/o al responsable del nombramiento, en lugar de consagrar la lealtad al proyecto y a la institución. El código del directivo público debe nutrirse de liderazgo comprometido, cumplimiento de objetivos, responsabilidad sobre equipos y personas, impulso a los valores de las personas a su cargo, motivación de los empleados que lidera, lealtad a la organización, gestión eficaz, simplificación administrativa, transformación digital, etc.
Al final, la imagen social de las instituciones públicas no va depender exclusivamente de la mera aplicación de las leyes, sino de la conducta de los empleados públicos, en general, y de los directivos públicos, en especial y mayor medida. Y esta conducta se arropa o debe arroparse, en los principios éticos y morales que alimentan la vocación de servicio centrada en el interés público.
[1] Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobada por la Ley 7/2007, de 12 de abril.
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