Una administración pública profesional es una administración puesta al servicio del ciudadano, embarcada en unos grandes proyectos que superan los tiempos y los intereses políticos. Frente a esto se sitúa una administración férreamente controlada por el poder político, al que debe incluso su supervivencia en las cotas profesionales alcanzadas. En el primer caso el poder está en manos de la sociedad, mientras que en el segundo el poder ha sido atrapado por la élite política.
Hace un par de años cayó en mis manos un pequeño libro cuyo título da que pensar: “Devuélveme el poder”, de Miriam González Durántez[1]. El libro enmarca todo su planteamiento en una recreación del liberalismo. Una de las fuentes que usa es el libro de Conrad Russell, “Manual de liberalismo para personas inteligentes”, que destaca entre sus planteamientos centrales el de que “la clave del liberalismo está en la dispersión del poder”. Lo cual lleva a la autora a mantener que “el liberalismo consiste en poner en manos del individuo el control del poder político, no sólo en política económica, sino en todas y cada una de las decisiones políticas”.
Evidentemente, no estoy hablando de liberalismo como ideología política, sino de una idea de organización política, donde el poder está repartido. Donde la existencia de contrapoderes es la garantía de un ejercicio democrático del poder. De tal manera, que en su opinión “el liberalismo nace de la diversidad, del reconocimiento de las tensiones propias de todo grupo social. De aceptar que pensamos de formas distintas y que esa diversidad de opinión, esa tensión dialéctica, en lugar de ser un problema que hay que resolver, es algo positivo que enriquece a la sociedad y que nos lleva a tomar decisiones políticas más sabias”.
Excesiva concentración de poder político
La idea me resulta harto atractiva, porque cuando la trasladamos a las administraciones públicas nos encontramos con ese problema generalizado en España: la excesiva concentración de poder político. Si echamos la vista atrás, hacia la transición política de 1978, nos damos cuenta que en aquellos momentos era necesario apoyar el ejercicio político y sus herramientas, que habían sido demonizadas durante el franquismo. Es probable que entre los demócratas de la transición primara un funcionamiento cultural mamado en el franquismo, en el sentido de que la mejor manera de proteger algo es dotarle de poder. Más aún: de sagrado poder.
Bajo esta doctrina, a más poder, más protección. Eso llevó a trasladar a los partidos políticos un poder total y una acumulada capacidad de control. El resultado de esa dinámica ha sido la creación de unos potentísimos partidos políticos con privilegios como el control total de las listas electorales (cerradas, sin posibilidad de cambio ni influencia por parte del ciudadano, salvo la votación al bloque entero), una generosa financiación de partidos políticos, cierta tolerancia social sobre la financiación irregular de los partidos, etc. Nuestra democracia los ha tratado con absoluto mimo, y se han convertido en niños malcriados que no han tenido que hacer grandes esfuerzos para desarrollarse. El resultado es que han nacido y crecido con vicios muy peligrosos.
Férreo control político
Si retomamos el terreno administrativo, vemos que esta situación, bajo el paraguas de partidos mimados acostumbrados a la vida fácil, nos ha llevado a la consideración por parte del poder político de que no hay otra manera de gestionar las administraciones que no sea la del férreo control. De ahí que la reforma de 1984 y las leyes aprobadas en las últimas décadas dejen inalterable ese poder político sobre el administrativo. De tal manera es así, que es difícil encontrar la línea divisoria entre uno y otro. Cada relevo de poder político conlleva una ruptura administrativa en los planes y proyectos administrativos, además de la generación de una nueva oleada de «mochileros» (directivos cesados a los que se dota de un puesto especial y la garantía de una parte del sueldo anterior) .
Esa ruptura se centra en el relevo de miles de altos cargos, centenares de funcionarios eventuales y un número indefinido de puestos de libre designación. Esa libre designación que nuestra cultura de espolio administrativo ha confundido con libre cese revestido, como disculpa superficial más que otra cosa, de la omnipresente falta de confianza. Una dinámica que entronca más de lo que parece con los cesantes que tan magistralmente describiera Galdós en “Miau”.[2], nada que allá por las postrimerías del siglo XIX.
Administraciones desprofesionalizadas y dependientes
En la misma línea se manifiesta Mirian González cuando combate la machacona creencia popular de que en España hay demasiados empleados públicos, y afirma tajante que “el problema de la administración tradicional en España no tiene nada que ver con el número de personas que trabajan contratadas por el erario público, sino con la falta de independencia y desprofesionalización de amplios sectores de ésta”. Porque eso deriva en una grave consecuencia, cual es la “la proliferación de puestos de libre designación, y la influencia de los políticos en las mesas de contratación de personal, han creado un espacio ingente de arbitrariedad permanentemente expuesto al abuso y a las prácticas de dádivas políticas” a todos los niveles y en todas las administraciones públicas, no sólo en la Administración General del Estado (AGE).
Puesto que los directores generales son altos cargos nombrados con total discreción, la pirámide de la estructura profesional de las administraciones públicas descansa sobre los subdirectores generales o similar. Pero al ser éstos los principales nichos de los nombramientos por libre designación, que «pueden ser despedidas ‘a dedo’”, nos enfrentamos a un gravísimo problema en el terreno de la dudosa profesionalización de las estructuras administrativas. Porque es evidente que “esos trabajadores no se van a dedicar a controlar a los políticos en nombre de los ciudadanos, que es una de las funciones básicas de la administración (junto con la puesta en marcha a nivel práctico y técnico de las decisiones políticas), sino que hacen lo que los políticos quieren, porque para eso son ellos los que les han nombrado y sobre todo porque les pueden destituir en cualquier momento”.
La trampa está en la excesiva dependencia del poder político. Las élites políticas se encuentras cómodas en esa situación, pero las élites administrativas terminan por etiquetarse y se desprofesionalizan. Por una sencilla razón: la dependencia genera miedo, el miedo provoca servilismo y el servilismo genera malos profesionales. El esfuerzo se traslada desde lo que debería ser sacar adelante un proyecto a la gestión de la propia supervivencia, donde la obediencia se convierte en el bien más preciado.
La concentración de poder está reñida con la eficacia
De todos ello podríamos llegar fácilmente a la conclusión de que los españoles tenemos vocación de dictadores, en el sentido de huir de la descentralización del poder. Muy al contrario, aquí la tendencia siempre camina hacia el control de todo. El cambio de poder no lo entendemos como el paso en el que se produce una liberación de los controles excesivos, sino el proceso que lleva al relevo de unos por otros, a un mero quítate tú que me pongo yo. Para seguir haciendo lo mismo.
El caso de la gestión de la administración de justicia es el más claro y sobre el que más se comenta. Tanto, que cuando se habla de la cúpula del poder judicial se menciona a sus miembros con la etiqueta de origen (progresista, conservador, nombrado a propuesta de tal partido, etc.). Cuando un partido está en la oposición puede criticar, por ejemplo, que otro partido ejerce un excesivo poder sobre los órganos de control de los jueces y los tribunales; pero la crítica no es para liberar a los jueces del control político, sino para sustituir el control del adversario por el suyo propio. Desde el punto de vista de ciudadano, siempre perdemos, porque no recuperamos el poder, secuestrado por los aparatos partidistas. Realmente nuestra aspiración como ciudadanos es la de lograr que la Justicia sea totalmente independiente, no que esté controlada desde cualquier lado político, aunque ese control lo ejerzan “los míos”.
La convicción que subyace en los poderes públicos de todo signo es la de que no se puede ser operativos si no es con un control total de todos los estamentos de la sociedad. Ése es un clarísimo error antidemocrático. Y un error de planteamiento total, porque la operatividad, la utilidad máxima, no se da cuando puedo hacer lo que quiera, como si fuera el único poseedor de la verdad absoluta. Nada de eso.
El avance y progreso de un país surge siempre de las contraposiciones de las diferentes posturas de la sociedad. Y también del control del poder por parte de los órganos que están encargados de su seguimiento y vigilancia para garantizar un recto funcionamiento. Empezando por la máxima profesionalización e independencia de las estructuras administrativas.
Código de Imparcialidad
Viene muy a cuento aquí la pregunta que se hace Mirian González: Y si los de otros países puede trabajar con funcionarios de cualquier signo, porqué en España sólo con los suyos. Con respecto a nuestro entorno, somos una excepción en las dinámicas de gestión y funcionamiento del sector público. Porque “la relación entre los políticos y la administración es muy distinta en otros países”. Cita, por ejemplo, el caso de Dinamarca, donde los funcionarios no pueden tener actividad política y cada ministro sólo puede nombrar a un asesor (uno solo). También menciona el caso de Suecia, muy similar a Dinamarca en este sentido. Sobre el ejemplar caso sueco te invito a leer mi artículo en el blog gbustos.com «La mirada sueca, una esperanza de regeneración política» (aquí).
Mención especial merece quizá el Reino Unido, donde “no cambia casi nadie en la administración cuando hay un cambio de Gobierno; los funcionarios tienen obligación de neutralidad y el Código de Imparcialidad les exige que ‘actúen de tal manera que los ministros puedan confiar en ellos, garantizando al mismo tiempo que merecerán la misma confianza de ministros de futuros gobiernos’ aunque sean de distinto color político”. Es realmente atractiva la idea de un Código de Imparcialidad, no sólo por lo que exige, que también, sino por lo que simboliza en sí mismo. Porque en realidad lo que tenemos es un grave problema de ética, moral y escala de valores. En definitiva, de educación. Actuamos como esos conductores tramposos (y peligrosos) que se saltan los semáforos cuando creen que no los ve ningún agente de tráfico.
[1] GONZÁLEZ DURÁNTEZ, Miriam. “Devuélveme el poder. Por qué urge una reforma liberal en España”. Ediciones Península. Barcelona, 2019.
(Foto: Salto de Hugo Bustos con Balucetta de Yeth. Yabusan.)
Por Gema T. Pérez Ramón, Fuencisla Gaitero, Antonio Ansón y Gerardo Bustos
El pasado 20 de abril iniciamos debate en este blog sobre los principales aspectos de la dirección pública profesional. La idea era abrir un debate que sirviera para proponer algunas conclusiones a la futura Ley de Función Pública de la Administración General del Estado (AGE). La propuesta la hicimos la noche del 9 de junio, unas horas antes de que finalizara el plazo de presentación de aportaciones, dando así pleno sentido al debate iniciado un par de meses antes. Todo hace pensar que hay intención de dar un gran salto y acometer por fin una reforma de cierto calado. Confiemos en que así sea y dibujemos la dirección pública profesional que necesitamos, pero en todo caso queremos agradecer la oportunidad de aportar nuestros modesto granito de arena al proyecto.
“Haciendo uso del derecho a efectuar propuestas a los proyectos normativos durante el período de información pública, un grupo de funcionarios de la AGE presentamos el documento adjunto con propuestas relativas a la dirección pública profesional, en el marco del anteproyecto de Ley de Función Pública de la AGE.”
Nos sorprendió gratamente el hecho de que al día siguiente nos respondieran amablemente desde la Dirección General de Función Pública con este correo:
“Buenas días,
Acusamos recibo de su correo electrónico de fecha 9 de junio de 2020. Agradecemos que nos den traslado de los frutos del debate que han estado dirigiendo acerca de la dirección pública profesional y las ventajas que encierra para la mejora del servicio público; que constituyen sin duda una aportación valiosa y detallada en materia de dirección pública en la consulta pública previa a la tramitación del Anteproyecto de Ley de la Función Pública de la Administración General del Estado.
Compartimos la importancia de la concienciación sobre el papel que juega la dirección pública profesional en un contexto de transformación digital; y la necesidad de que el texto de la ley, como primer paso de una ambiciosa reforma del empleo público en la Administración General del Estado, sirva para impulsar la dirección pública profesional como base para la mejora del funcionamiento de la organización y el servicio que presta a los ciudadanos. Tendremos en cuenta sus recomendaciones en la preparación de la propuesta normativa a fin de asegurar que se alinea con estos objetivos.
Un saludo,
Subdirección General de Consultoría, Asesoramiento y Asistencia de Recursos Humanos
Dirección General de la Función Pública
Mail: secretaria.consultoria@correo.gob.es
Posteriormente hemos seguido el debate, con la publicación cada martes de un nuevo texto abordando los diferentes aspectos de la dirección pública profesional. Así seguiremos a la vuelta de septiembre, pero no queremos hacer este alto sin antes hacer pública la propuesta enviada a la Dirección General de Función Pública el 9 de junio pasado. A continuación la recogemos.
PROPUESTAS AL ANTEPROYECTO DE LEY DE FUNCIÓN PÚBLICA DE LA AGE
(Período de información pública)
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, sobre consulta pública previa de proyectos normativos, y de acuerdo con lo dispuesto en la Orden PRE/1590/2016, de 3 de octubre, por la que se publica el Acuerdo de Consejo de Ministros de 30 de septiembre de 2016, por el que se dictan instrucciones para habilitar la participación pública en el proceso de elaboración normativa a través de los portales web de los departamentos ministeriales, los ciudadanos podemos hacer llegar sus comentarios sobre la futura Ley de Función Pública de la Administración General del Estado.
En base a todo ello, los siguientes funcionarios presentamos las valoraciones y propuestas contenidos en este texto, referidos expresamente a la regulación de la figura del directivo público profesional en el marco de la ley cuyo anteproyecto se somete a información pública.
El texto de valoraciones propuestas lo presentamos los siguientes funcionarios de la Administración General del Estado, con destino en los centros y organismos indicados:
Gema T. Pérez Ramón (Agencia Tributaria del Ayuntamiento de Madrid)
Fuencisla Gaitero Suárez (Agencia Estatal de Administración Tributaria)
Antonio Ansón Latorre (Fondo Monetario Internacional)
Gerardo Bustos Pretel (Ministerio de Hacienda)
A la SECRETARÍA DE ESTADO DE POLÍTICA TERRITORIAL Y FUNCIÓN PÚBLICA. SECRETARÍA GENERAL DE FUNCIÓN PÚBLICA. DIRECCIÓN GENERAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
PROPUESTAS REALIZADAS EN EL PERÍODO DE INFORMACIÓN PÚBLICA POR LOS FUNCIONARIOS DE LA AGE ANTONIO ANSÓN LATORRE, GERARDO BUSTOS PRETEL, FUNCISLA GAITERO SUÁREZ Y GEMA T. PÉREZ RAMÓN
A raíz de la presentación a consulta pública del anteproyecto de Ley de Función Púbica de la Administración General del Estado (AGE), el 20 de abril de este año, 4 funcionarios (Antonio Ansón Latorre, Gerardo Bustos Pretel, Fuencisla Gaitero Suárez y Gema Teresa Pérez Ramón) nos planteamos iniciar a través de nuestro Blog, trabajandomasporunpocomenos un debate social acerca de la dirección pública profesional y las ventajas que encierra para la mejora del servicio público.
Pensamos que es el momento adecuado para abrir un debate en el que se pulsen algunos de los aspectos más importantes de la regulación de la función pública en una España en plena transformación digital. Especialmente los que rodean a la figura del directivo público profesional; es decir, el artículo 13 del Estatuto Básico del Empleado Público.
El modesto objetivo de esta iniciativa es poner estas cuestiones sobre la mesa. Consideramos necesario generar un amplio debate de concienciación sobre la necesidad de impulsar una dirección pública profesional que mejore y adecue el funcionamiento administrativo a los patrones de los países de nuestro entorno.
De ahí que, pronto a finalizar el plazo de aportaciones al anteproyecto, queramos poner a disposición de la Secretaría General de Función Pública los trabajos realizados hasta la fecha. Perseguimos con ello enriquecer el cúmulo de aportaciones públicas que probablemente habrán llegado a la Secretaría General.
De entre todos los aspectos a regular en el terreno de la AGE, no parce esencial el establecimiento de una dirección pública profesional, claramente diferenciada de la gestión política y nítidamente basada en el mérito y la capacidad.
A partir de ahí se plantearon los temas para el debate, que se relacionan a continuación, porque si bien no se ha terminado aún todo el proyecto, creemos interesante enunciar esta relación de temas en la medida en que supone significar lo que nos parece una selección de las principales cuestiones a abordar en la regulación de la dirección pública profesional.
Concepto de dirección pública profesional
Competencias básicas del directivo público
Quienes deben ser considerados directivos públicos (abordando los altos cargos y cargos de confianza)
Permanencia en el puesto de trabajo: periodo mínimo para poder desarrollar la estrategia y periodo máximo
Valoración y breve descripción de algunos modelos de selección de otros países
Autoridad Independiente de Selección
Mecanismos de selección
Función directiva profesional abierta al sector privado en determinados puestos directivos (y en pública concurrencia)
Tiempo de mandato en el ejercicio de un puesto directivo, ligado a un proyecto, objetivos y evaluación
Rendición de cuentas anual
Evaluación de desempeño
Carrera y acceso (reflexión sobre el papel del sistema de cuerpos administrativos)
Formación específica en dirección pública
Impacto de género en dirección pública
Código ético de la dirección pública profesional
Ideas sobre un plan de implementación de la figura del directivo público profesional
Los artículos publicados hasta la fecha se incluyen a continuación. Como apuntábamos antes consideramos que los artículos pueden ayudar en la elaboración del proyecto de ley de Función Pública de la AGE.
28 de abril 2020
#DirPro Dirección Pública, ¿Para Qué?
por Antonio Ansón Latorre
Elegimos representantes políticos para que tomen decisiones políticas. El papel de la administración pública es trasladar esas decisiones a realidades sociales. Si el gobierno decide que es bueno invertir en un determinado bien público (p.ej. sanidad, seguridad, vivienda), la administración pública (ministerio, agencia, empresa pública) es la llamada a traducir esa política en decisiones y acciones que eficientemente la hagan realidad. Aquí lo que se pretende discutir es si no es mejor para los ciudadanos y contribuyentes que la dirección de la administración pública sea profesional y políticamente neutral.
Están plenamente establecidas las ventajas de una dirección profesional y de la separación de las carreras de políticos y funcionarios en la literatura sobre administración pública. Esta es la principal conclusión del estudio de los profesores Dahlstrom y Lapuente, donde se demuestra la correlación entre los sistemas clientelares de administración pública (es decir, que dependen del grupo en el gobierno) y un mayor grado de corrupción. Algunos países hicieron una transición temprana en el siglo XIX desde sistemas clientelares a profesionales mediante la separación de las carreras de políticos y funcionarios para frenar los niveles relativamente altos de corrupción que existían (es el Caso de Reino Unido e Irlanda, y también está presente en Países Bajos, Dinamarca y Noruega). Estos países ofrecen menores índices de corrupción que los que no separaron políticos y funcionarios. “La meritocracia fue una causa —no el resultado—de un Estado menos corrupto”, concluyen los profesores en su libro.
La consolidación de las carreras de los altos cargos a la sombra de los partidos políticos en el poder es un hecho en España. En el Estudio sobre la Meritocracia en España promovido por la Fundación Hay Derecho se llega a esta conclusión al analizar una muestra representativa de entes públicos estatales.
España es un ejemplo de sistema clientelar porque al llegar un nuevo gobierno, éste “renueva” todos los altos cargos, y estos a su vez a los otros cargos directivos. El aterrizaje de un nuevo gobierno provoca un efecto en cascada que empieza con el nombramiento de los secretarios de estado y termina con los subdirectores generales y otros puestos de libre designación, en un proceso que puede durar varios meses. Mientras, nada ocurre. Nada, en el sentido de que ningún proyecto importante de la administración (entiéndase importante para los ciudadanos, que son los que pagan), va a ser continuado porque se sabe que será repudiado en breve por los siguientes al mando.
Esta situación, característica de países en desarrollo, se mantiene en España como si fuese normalidad democrática y no un rotundo despilfarro de los recursos públicos. En empresas privadas un cambio en la propiedad sin duda representa cambios en la alta dirección, pero raramente en la parte profesional. ¿Se imaginan que un cambio de presidencia en un banco terminase cambiando a una buena parte de los directores de sucursal? No se consiguen objetivos de negocio colocando a tus afines en todos los cargos sin preocuparte de si tienen o no las habilidades para ejercerlos. En cambio, los grupos políticos lo tienen claro. Tienen que devolver favores y colocar a sus afiliados en todas las posiciones relevantes. El primer valor requerido la lealtad del nombrado, no su capacidad, experiencia o profesionalidad, en suma.[1]
El anteproyecto de Ley de Función Pública de la Administración General del Estado (AGE) es una gran oportunidad para cambiar esta situación. Y la crisis del COVID-19 está siendo una lección para todos. Necesitamos funcionarios de primera línea que respondan tanto en tiempos de emergencia como de normalidad con conocimiento y experiencia acumulada en sus posiciones. Precisamos de un sistema meritocrático que coloque a los mejor preparados en las posiciones más relevantes de la administración, no solo a funcionarios sino también a otros profesionales con vocación por el servicio público.
Si se quiere progresar como país, si se quiere desterrar la corrupción, si se quiere mejorar los servicios públicos tanto como deseamos, necesitamos responsables profesionales cuyo trabajo sea precisamente gestionar lo público en beneficio de todos.
Establecer una dirección pública capaz de frenar la corrupción y mejorar los servicios públicos tiene potencial para mejorar la vida de los ciudadanos españoles.
4 de mayo 2020
#DirPro Competencias del directivo público
por GemaT. Pérez Ramón
El directivo público es un estratega, un ejecutivo y un líder. Aunque solo sea por eso, bien merece una norma.
La función directiva engloba el conjunto de actuaciones llevadas a cabo por la cúspide de la organización encaminadas a coordinar e integrar todos los factores de los que se dispone para alcanzar los objetivos marcados.
En el ámbito privado las competencias que se exigen para ser directivo son de tal envergadura que nuestras universidades imparten grados y másteres dedicados en exclusiva a preparar personas para dirigir empresas.
¿Qué ocurre con la dirección pública?
Analicemos qué nos dice la legislación vigente (art.13 EBEP) en la única norma que lo regula hasta el momento: ”Es personal directivo el que desarrolla funciones directivas profesionales en las Administraciones Públicas, definidas como tales en las normas específicas de cada Administración”.
¿Quiere esto decir que no hay competencias comunes a todos los directivos públicos? ¿Quiere decir que va a depender de cada norma específica su regulación? ¿No existe por tanto unas habilidades que se deban exigir por igual a todos los directivos públicos? Todos sabemos las respuestas, no tengamos miedo a plasmarlas en una norma.
Intentando simplificar mucho, para su análisis propongo analizar las competencias siguiendo el modelo Mintzberg, uno de los grandes maestros de diseño organizacional, con una aproximación a las características específicas que tienen las organizaciones públicas.
Las competencias del directivo público se pueden sintetizar en las siguientes:
Competencias decisorias:
La resolución de conflictos: el directivo público tiene que tener habilidades y estar formado para comprender e intervenir en la resolución pacífica y lo más consensuada posible ante los muchos enfrentamientos que se le ponen por delante.
Competencias innovadoras: los directivos son quienes introducen, controlan y gestionan el cambio de las organizaciones públicas.
Competencias negociadoras tanto entre los miembros de la organización pública como con su entorno, desarrollando estrategias negociadoras y aprendiendo a conocer y a tratar a quienes negocian.
Función de asignación de recursos: el directivo público será quien se encargue de distribuir los recursos disponibles decidiendo entre diferentes alternativas o usos. Hace falta tener las cosas muy claras para hacerlo bien.
Competencias informativas:
1. Actuar como monitor de la información: de tal modo que es el encargado de buscar, ordenar y analizar la información sobre el funcionamiento de la organización y de su entorno. Las nuevas tecnologías son nuestras aliadas.
2.Ser difusor y portavoz tanto dentro como fuera de la organización. La información no es el poder, el poder es saber hacer que la información llegue a todos los que tiene que llegar.
3. Competencias de control de los recursos humanos y de los medios materiales y económicos de los que se dispone, del entorno, del cumplimiento de la legislación, de la bondad de los resultados, etc, etc, etc. Creo que esta competencia está bastante interiorizada en nuestras organizaciones públicas, todos hemos conocido a auténticos “controllers” que están a un paso de convertirse en “destroyers”.
Competencias interpersonales:
1.Funciones de enlace: creando, manteniendo, y usando redes de contacto para conseguir los fines administrativos. Las habilidades de relación de los directivos públicos son fundamentales, tienen que ser las grandes relaciones públicas y no se pueden permitir el lujo de que se les cierre ninguna puerta en ningún caso. Para eso hay que tener mucha paciencia y altas dosis de generosidad
2. Funciones de representación: siendo la cara e imagen de unidad de la organización, y ejerciendo todas las competencias que jurídicamente implica esa representación (firma, responsabilidad, principio de jerarquía, etc.).
3.Funciones de líder de la organización con capacidad para influir en el equipo de trabajo para conseguir llegar a la meta. Un buen líder público consigue que los empleados públicos actúen con disposición, honestidad y confianza en la labor de transformar y evolucionar hacia unos servicios públicos mejores.
De este modo, y según las actividades que acabamos de definir, se podría considerar al directivo público como un estratega, un ejecutivo y un líder.
Ahí es nada.
Y todo eso sin estatuto ni regulación específica.
Puedo estar equivocada y el tema no es tan importante como pienso.
¿Y tú qué opinas?
Nos interesa conocer tu opinión.
11 de mayo
#DirPro ¿A quién consideramos directivos públicos? por Gerardo Bustos Pretel
Las preguntas inteligentes siempre tendrán respuestas sencillas. A la pregunta de a quién consideramos directivos públicos, el Estatuto Básico del Empleado Público responde con toda sencillez en su artículo 13: “Es personal directivo el que desarrolla funciones directivas”. Como punto de partida, vamos a instalarnos en la idea de considerar directivos públicos en el entorno de la Administración General del Estado (AGE) a los subdirectores generales y asimilados y a los directores generales y asimilados.
Como decíamos antes, el artículo 13 del Estatuto Básico del Empleado Público(hoy texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre), dedicado al personal directivo profesional, fija un régimen jurídico del personal directivo con los siguientes principios:
Es personal directivo el que desarrolla funciones directivas.
Su designación atenderá a principios de mérito y capacidad y a criterios de idoneidad.
Se designará mediante procedimientos que garanticen la publicidad y concurrencia.
Estará sujeto a evaluación, con criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados en función de los objetivos fijados.
Unos principios que nos suenan a música celestial, porque ni se han desarrollado ni se han cumplido. Se han convertido en un fósil prematuro, trece años después de su aprobación inicial.
Directivos públicos en los órganos directivos
Para concretar un poco más el marco normativo, señalemos que la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público aborda en su artículo 55 la estructura de la AGE, y diferencia en la estructura de su organización central dos tipos de órganos:
Órganos superiores:
Los ministros.
Los secretarios de Estado.
2. Órganos directivos:
Los subsecretarios y secretarios generales.
Los secretarios generales técnicos y directores generales.
Los subdirectores generales.
En el caso de la organización territorial de la AGE, son directivos los delegados del Gobierno en las CC AA (rango de subsecretario) y los subdelegados del Gobierno en las provincias (rango de subdirector general). En el exterior, los órganos directivos son los embajadores y los representantes permanentes ante organizaciones internacionales. Los organismos públicos determinan en sus propios estatus sus órganos directivos.
Visto así, se carga de toda lógica considerar que los directivos públicos deberías ser quienes desempeñan su función en los máximos escalones de esos órganos directivos.
El alto cargo completa la fauna jerárquica
Para completar la fauna, señala el artículo citado que los órganos superiores y directivos tienen además la condición de alto cargo, excepto los subdirectores generales y asimilados, de acuerdo con lo previsto en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la AGE. Lo que hace la ley es determinar un régimen jurídico especial para los que define como altos cargos, además de marcar una línea divisoria entre los órganos directivos.
El hecho de que la ley de altos cargos deje fuera de tal calificación a los subdirectores generales ha llevado a algunos autores a considerar que los subdirectores generales no son personal directivo. Hay quienes los califican como predirectivos. Lógicamente, es una opción a tener en cuenta, y no vamos a entrar ahora en esta valoración. Ahora bien, sí conviene dejar claro que una cosa es el régimen jurídico que se establezca en función de la jerarquía que representa, y otra diferente es que sus funciones no sean directivas.
El puesto de subdirector general corresponde al nivel 30, máximo de la escala de un funcionario de carrera, es decir, primera línea jerárquica de la carrera profesional. En todo caso, tenemos que hacernos una pregunta muy clara: si la unidad más operativa de la AGE, como es el caso de la subdirección general, no tiene a su frente a un directivo público, ¿entonces qué es? Por no ser demasiado brusco al preguntar: si un subdirector general no es directivo público, ¿qué pinta?
Desgraciadamente nuestras leyes con frecuencia tienden a hacer un paquete común con los órganos superiores y los directivos. Así lo hace también la ley 40/2015, que no distingue entre estos dos tipos de órganos (superiores y directivos) al apuntar que ambos se nombrarán “atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia”. Sin duda se trata de un error de bulto, porque coloca en la misma franja de selección a unos órganos políticos (los superiores) y a otros órganos profesionales de la dirección pública (los directivos).
A pesar de eso, rascando un poco, lo que sí permite la ley 40/2015 es vislumbrar unos cometidos diferentes entre los órganos superiores y los directivos. Puntualiza que “corresponde a los órganos superiores establecer los planes de actuación de la organización situada bajo su responsabilidad y a los órganos directivos su desarrollo y ejecución.” Del desarrollo de esta diferencia de cometidos bien pudiera salir la concreción de cometidos y responsabilidad del directivo público profesional (DPP).
¿Dónde colocamos a los subsecretarios?
Los subsecretarios y asimilados, secretarios generales y los secretarios de Estado y asimilados se consideran altos cargos y su regulación y nombramiento tendrá una normativa específica. De esta manera nos encontramos que un elemento interesante a debatir es la figura del subsecretario: ¿Deberían ser funcionarios o no? Actualmente la ley obliga a que lo sean, pero los asimilados (generalmente secretarios generales) no tienen que ser funcionarios, a pesar de tener el mismo rango de éstos.
Un planteamiento lógico podría consistir en dar el mismo trato a los subsecretarios que a los puestos de rango de subsecretario (generalmente secretarios generales). Por ejemplo, se les podría considerar órganos de gobierno y sacarlos de la dirección pública; es decir, homologarlos a los secretarios de Estado y ministros en dicha consideración. Lo que sí es cierto es que el planteamiento actual alimenta la confusión, especialmente por el hecho de dar tratamiento diferente, exigiendo para el subsecretario la condición de funcionario, pero no así para el secretario general.
Otra circunstancia que llama poderosamente la atención es el hecho de que la normativa actual obligue a que los subsecretarios y los subdirectores generales sean funcionarios. Sin embargo, la legislación se muestra más débil con el carácter funcionarial de los directores generales. La ley 40/2015 obliga a nombrar directores generales entre funcionarios de carrera del subgrupo A1 de cualquier administración pública, salvo cuando el real decreto de estructura “permita que, en atención a las características específicas de las funciones de la dirección general, su titular no reúna dicha condición de funcionario, debiendo motivarse mediante memoria razonada la concurrencia de las especiales características que justifiquen esa circunstancia excepcional”.
La realidad es que se abusa de esa excepcionalidad y las justificaciones que se esgrimen son generalmente débiles; tanto, que generalmente invitan a pensar en una franja más de reparto de puestos. Para algunos sectores esta circunstancia no es problema, puesto que la dirección pública profesional debería abrirse en el futuro al sector privado. Sin embargo, lo cierto es que con el mencionado abuso estamos ante un problema diferente. Aquí de lo que realmente se trata es de que el único mérito al que obliga la ley para acceder a una dirección general, que es la condición de funcionario del subgrupo A1, se salta a la torera por la enfermiza voracidad política del reparto de puestos.
Personal de confianza por desconfianza
Por último, merece la pena terminar esta entrada abordando el complejo mundo del personal de confianza. La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno contempla en su artículo 10 el personal de confianza ligado a los gabinetes de presidente, vicepresidentes, ministros y secretarios de Estado. Dicha ley es clara sobre las funciones de estos puestos de confianza, sobre los cuales especifica que “los miembros de los gabinetes realizan tareas de confianza y asesoramiento especial, sin que en ningún caso puedan adoptar actos o resoluciones que correspondan legalmente a los órganos de la AGE o de las organizaciones adscritas a ella”. Y añade que “particularmente, los gabinetes prestan su apoyo a los miembros del Gobierno y secretarios de Estado en el desarrollo de su labor política, en el cumplimiento de las tareas de carácter parlamentario y en sus relaciones con las instituciones y la organización administrativa.”
La figura de libre designación y el libre cese, tan generalizada en España a todos los directivos públicos, realmente sólo debería afectar a los altos cargos de los órganos de gobierno y a los cargos de confianza. Si hacemos una aproximación al cargo de confianza, podemos encuadrar en esta categoría a jefes de Gabinete y jefes de secretarías de ministros, secretarios de Estado y rango de subsecretario y Secretario General; funcionarios eventuales que existirán en número muy limitado y previamente establecido.
Incluir en esta reflexión sobre la dirección pública a los cargos de confianza tiene el propósito de definirlo y limitar su existencia. Es decir, pretendemos precisamente diferenciarlo claramente del directivo público. No es raro encontrar casos en los que sustituyen a directivos. También puede ocurrir que mimeticen determinadas estructuras administrativas, generando una especie de estructura paralela.
Sin duda el exceso de cargos de confianza es fruto de la desconfianza de un poder político que además de no regular la dirección pública profesional, para no perder la cómoda posibilidad de cesar y nombrar directivos a libre capricho, se guarda la fórmula de esta estructura paralela de confianza. Junto a la razón de la desconfianza camina otra mucho más poderosa: se trata de puestos a distribuir entre personal cercano, ya que no deben cumplir el requisito de ser funcionarios. Realmente el desmedido afán de reparto es uno de los principales males de nuestras administraciones públicas, porque las condena a la desprofesionalización directiva. En definitiva, a un peor servicio a la sociedad.
19 de mayo
#DirPro ¿Cuánto debe durar el mandato de un directivo público? Por Fuencisla Gaitero Suárez
Sería deseable que nuestros gobernantes convirtiesen esta crisis sanitaria del SARSCovid-19 en una oportunidad y que se estableciesen los cauces y vías para que se pueda aprobar una regulación específica de la dirección pública profesional en la AGE y un Estatuto del Directivo Público, lo que sería a todas luces una oportunidad para una mejor gestión pública y en futuras crisis.
Hay algunos datos muy significativos que es necesario traer a colación. La confianza de los ciudadanos en las instituciones públicas y políticas es un indicador clave para comprender cómo la ciudadanía está percibiendo el funcionamiento de los distintos actores del sistema.
Algunos indicadores
Según los datos de octubre 2018 del Eurobárometro Standard 90 que elabora la Comisión Europea, para los españoles, instituciones como Naciones Unidas y la Unión Europea son las que de manera muy destacada proyectan mayor nivel de confianza (el 43 % y el 38 % respectivamente), si bien lejos de lo que sería el aprobado (porcentaje mayor del 50%). Sin embargo, el nivel de confianza en la Administración Pública, autoridades públicas regionales desciende a un 37 % y 36 % respectivamente. Finalmente, partidos políticos, Gobierno de España y Congreso de los Diputados son las instituciones que generan menos confianza para los españoles. Cuando dichos datos se extraigan en octubre de 2020, probablemente serán aún peores porque muchos ciudadanos opinan que la mayoría de los “expertos” o directivos públicos actuales son más políticos que científicos o técnicos y que en la toma de decisiones prevalecen razones políticas puras y duras frente a otras de carácter técnico o científico que hubiesen sido más acertadas.
Los europeos, sin embargo, confían más en sus autoridades regionales (54 %), la justicia/sistema judicial (51 %), Administración Pública (50 %), Naciones Unidas (47 %), mientras que la confianza en la Unión Europea (42 %), parlamentos nacionales y Gobierno (35 % en ambos casos) y partidos políticos (18 %) es más baja.
Por otro lado, estamos muy mal posicionados en uno de los indicadores que mide la visión del Gobierno a largo plazo, tal y como se ha hecho constar en el Informe Global sobre Competitividad 2019que elabora el Foro Económico Mundial y que calcula la competitividad de países y economías. En concreto, sitúa a España en la posición 121 frente a los 141 países analizados (ver Tabla 1). Y está claro que nuestros gobiernos, desde luego visión a largo plazo no han tenido nunca, sobre todo teniendo en cuenta que todavía no han establecido aún un modelo de dirección pública cuando el Estatuto Básico del Empleado Público al entrar en vigor en 2007 establece ya dicha posibilidad.
Tabla 1
Spain: The Global Competitiveness Report 2019 (pg 523)
Necesidad de un cambio de modelo en la Dirección Pública española
Todos los datos anteriores nos llevan a tener que reivindicar desde numerosos ámbitos y foros la necesidad de un cambio de modelo en la Dirección Pública. Numerosas publicaciones y expertos en los últimos tiempos se han planteado hacer un “benchmarking” es decir, seguir las mejores prácticas de otros países1. Uno de los mayores expertos en este ámbito, Rafael Jiménez Asensio, realiza un análisis muy interesante en un artículo revisado en abril de 2018 cuyo título es “Alta Dirección Pública en España y en otros Sistemas comparados. Politización Versus Profesionalización”2. En el mismo hace un estudio pormenorizado de los distintos modelos de distintos países de la Dirección Pública Profesional, deteniéndose de forma más extensa en el de Portugal. Las referencias a este modelo son muy reiteradas por otros autores y podría ser válido también en muchos aspectos para España.
Duración del mandato del directivo público profesional
Pero centrándonos en uno de los aspectos básicos, como es el tiempo de permanencia o duración del mandato del directivo público profesional, cabe señalar que la primera premisa que debemos plantear es la de que debe ser independiente de la duración del mandato político y, en consecuencia, nos podemos plantear dos escenarios: El primero es que supere la duración de 4 años que tiene una legislatura y el segundo es que sea menor, esto es, 3 años o menos. Profundizando sobre el primero de los escenarios, podríamos sugerir que este tiempo de permanencia se situé en torno a 5 o a 6 años. En este artículo nos inclinamos por este primer escenario porque, con carácter general, los nuevos proyectos en las Administraciones públicas tienen periodos de implantación y maduración largos y porque debe prevalecer más el interés público que el político y personal.
En este sentido es interesante hacer referencia al modelo portugués que tiene un largo recorrido que se remonta al año 1979, con la recién estrenada democracia, cuando se aprueba el primer Estatuto del Personal Directivo, siendo destacable de esta norma que determina al personal directivo como el nexo de conexión entre la esfera política y la administrativa. En 1989, se definen las funciones de cada categoría de personal directivo y es en el año 1997 cuando se establece por primera vez un sistema transparente de selección basado en perfiles profesionales, de manera que era posible recurrir la decisión por el candidato en disconformidad. Es a partir de las reformas que tienen lugar en diversos países de la OCDE, cuando en nuestro país vecino se abre la vía de profesionalización del personal directivo, que se consolida con las reformas de los años 2004 y 2005, en donde ya se definen dos categorías de personal directivo, el gerente de grado superior (alto directivo) y el gerente de grado medio.
Retornando a la duración del mandato, es la Ley 2/2004, de 15 de enero, por la que se aprueba el Estatuto del personal líder de los servicios y organismos del gobierno central, regional y local del Estado portugués, la que dispone para los puestos de gerencia superior (alta dirección) una duración de mandato de 3 años (artículo 19). Esta ley resulta posteriormente modificada por la Ley 64/2011, de 22 de diciembre, que supone una enorme y decisiva reforma en el procedimiento de selección de los directivos públicos profesionales, estableciendo un nuevo modelo de selección por una autoridad independiente en la que se profundizará en sucesivos artículos en este blog y que en su artículo 19.8 establece que “los puestos de alta dirección se ocupan (…..) por un período de cinco años, renovable por el mismo período sin necesidad de un procedimiento de licitación”. En 2015 tiene lugar una modificación por la Ley 128/2015, de 3 de septiembre, de las leyes 2/2004, y de la Ley 64/2011 pero, sin embargo, se mantiene la misma duración del mandato.
¿Cuál podría ser el tiempo de permanencia en el puesto?
Para la renovación se deberían tener en cuenta los resultados de la evaluación del desempeño del directivo público, el grado de cumplimiento de los objetivos incluidos en el acuerdo inicial firmado o suscrito (rendición de cuentas) y el grado de consecución del proyecto o proyectos para los que fue nombrado el directivo.
Nos seguimos inclinando en el mismo sentido que el punto de partida de la reforma del modelo portugués realizada en 2011 cuando se crea una autoridad independiente de selección y se establece el mandato del alto directivo en 5 años renovables durante el mismo periodo, sin necesidad de un nuevo proceso de selección. Así que el máximo tiempo de permanencia podría situarse en 10 años, si el tiempo de permanencia se estableciese en 5 años, o bien en 12 años si el mandato fuese de 6.
En todo caso, la prórroga en el tiempo debería de acompañarse de las buenas evaluaciones del directivo e idoneidad con el puesto (capacidad de innovación, experiencia, grado de cumplimiento, etc.., pudiendo plantearse la elaboración de un informe motivado dirigido además de al titular del ministerio, organismo o entidad correspondiente, a la autoridad independiente de selección, elemento que debería introducirse en el nuevo modelo.
En último término, y el debate está abierto, podría plantearse que, de ser excelente su desempeño y estar de acuerdo los superiores jerárquicos, continuase, si bien esta opción iría en detrimento de una rotación de directivos públicos y una menor posibilidad de cubrir este tipo de puestos. Sin embargo, esto podría establecerse como previsión si se cumpliesen determinados requisitos y podría regularse un procedimiento en el futuro Estatuto del Directivo Público Profesional en España.
¿Qué ventajas presentaría este nuevo modelo?
Principalmente, permitiría eliminar las servidumbres que en la actualidad tiene el directivo público en nuestro país del órgano que lo nombra y que acapara todas las fases del proceso (selección y nombramiento). Evitaría todos aquellos ceses que se siguen realizando exclusivamente por causas de oportunidad por relevo político o en el cargo y con total ausencia de razones técnicas o de mal desempeño.
En definitiva, habría mayor independencia y credibilidad de la gestión pública, al reforzar el valor de lo técnico frente a la dependencia del directivo de la persona que le ha nombrado y del ámbito político. Se fomentaría la transparencia y en definitiva, se mitigaría o eliminaría el clientelismo……. ¿Qué opináis vosotros al respecto?
26 de mayo
#DirPro Sobre el concepto de dirección pública profesional por Antonio Ansón Latorre
El concepto de dirección pública profesional es intuitivo, pero nada sencillo de definir. De hecho, muchos lo pasan por alto aterrizando en la definición de quienes son -o deberían ser- los directivos públicos, evitando la cuestión. Pero parecen cosas distintas. La dirección pública es la función. Los directivos quienes la ejercen. Pero estas obviedades nada nos dicen del concepto normativo de dirección pública profesional.
Todos los países tienen una dirección de la administración pública. La cuestión es que ésta puede ser política o profesional o una mezcla de ambas, cada una con un mayor o menor grado de cada uno de los componentes. La dirección pública puede estar regulada o dejada a la “autorregulación de los propios actores” (Ramió), en este caso con escasos efectos positivos en las instituciones.
¿Qué es dirección pública profesional?
Jiménez Asensio utiliza el concepto de alta dirección pública para referirse a “aquellos niveles organizativos que se encuentran entre los niveles exquisitamente políticos y aquellos propios de la estructura burocrática funcionarial”. Carles Ramió, por su parte, sin alejarse de la idea anterior, habla del espacio directivo de una administración como aquel espacio sujeto a regulación de la función directiva que se encuentra justo debajo del nivel político y que suele agrupar los puestos de libre designación.
En España este espacio engloba los denominados por la ley española “órganos directivos”. A su lado está la noción de alto cargo, ya referida no al órgano, sino al funcionario que lo ocupa, figura a reconciliar con la del directivo público introducida por el EBEP, pero que puede marcar los puestos referidos a la más alta dirección pública. Es recomendable leer el post de Gerardo Bustos sobre a quién consideramos directivos públicos porque nos aclarará las ideas de qué puestos son los que se encuentran en el espacio directivo de la AGE.
¿Función directiva como dirección política, dirección político-administrativa o dirección burocrática?
La dirección política no necesita ser profesional sino aportar visión estratégica para definir las políticas de gobierno de una manera eficaz (aunque el aportar conocimientos previos suele ser recomendable). Proporcionar directrices a la administración a través de la actividad reglamentaria es una de sus actividades fundamentales.
Entonces, descartando la dirección política, vemos que el ámbito razonable de la función directiva pública se mueve entre la dirección político-administrativa y la burocrática. Quienes se muevan en este espacio directivo necesitarán un adecuado balance entre conocimientos técnicos especializados y habilidades directivas, entre las que no debería faltar la capacidad de desarrollar e implementar políticas o programas, de dirigir equipos, diseñar proyectos o evaluar programas. Manuel Villoria añade acertadamente que el directivo público precisará también de sensibilidad política y conocimiento del entorno político y social en el que se va a desarrollar la actividad administrativa.
Briones Gamarra, firmemente asentado en la doctrina, resume lo que se espera de la dirección pública en dos grandes ideas: líderes del cambio y gestores del resultado.
Las características un modelo evolucionado de función directiva pública incluyen en todo caso necesariamente la doble vertiente del directivo público en tanto que gestor de recursos y líder o guía para su unidad o departamento.
En conclusión, la dirección pública se delimita por el espacio que existe entre la dirección política y la mera estructura burocrática y se caracteriza por asumir el papel de dirección político-administrativa y burocrática.
Las funciones que caracterizan a la dirección pública
Es primordial definir el contenido de la dirección pública si se quiere entender el papel a desempeñar por el directivo público, modelando las habilidades directivas que deberá añadir al conocimiento especializado que se le exige. Inspirado en las ideas de los profesores, yo creo que las funciones ligadas a una dirección pública profesional serían las siguientes:
FUNCIONES DE DIRECCIÓN PÚBLICA
* Formulación de políticas bajo las directrices del gobierno cuando así se les encomiende, * evaluación del marco legal de actuación y formulación de propuestas para su mejora, * elaboración de los programas que permitan implementar las políticas en la administración pública con una especial atención en la prestación de servicios digitales, traslado de las políticas y programas a los instrumentos de planificación plurianual y operativa necesarios para su desarrollo, * diseño y desarrollo de los proyectos necesarios para alcanzar los grandes objetivos estratégicos con especial atención a los desarrollos informáticos, desarrollo y aplicación efectiva de métodos de gestión de riesgos en sus organizaciones, incluida la elaboración de un plan de continuidad de negocio, * instrumentación de las reformas y adaptaciones necesarias de la estructura administrativa para facilitar la prestación de servicios digitales cuando sea posible, revisión y rediseño de los procesos como paso previo a su automatización, * impulso de la administración electrónica en todos sus niveles, formulación de los indicadores y métricas necesarias para hacer el seguimiento y evaluación de la gestión estratégica y operativa, * evaluación y rendición de cuentas periódica de los programas a su cargo, coordinación con otros organismos administrativos de cualquier nivel, incluida la realización de acciones conjuntas cuando sea conveniente, * dirección de equipos de trabajo, proponer la adaptación de los perfiles de los puestos de trabajo a la prestación de servicios públicos digitalizados.
Es una lista abierta que puede ser enriquecida por vuestros comentarios.
No, ahora en serio, ¿por qué es tan importante la dirección pública profesional?
El profesor Jiménez Asensio describe la dirección pública profesional como la intersección o el engranaje entre la política y la gestión. Desgraciado del país que carece de tal mecanismo o que lo tiene deteriorado. Dahlstrom y Puente han mostrado a través de análisis empíricos cómo las democracias que tienen una administración basada en mérito y profesionalidad son las que disfrutan de los más altos niveles de calidad del gobierno. Y un factor clave es la separación de carreras de políticos y funcionarios que produce la dirección pública profesional bien implantada.
Ya compartí mi visión de cómo se pueden producir los cambios radicales en la Administración Pública en Las tres fases de la automatización de la administración pública. Si aspiramos a que los cambios se produzcan de la forma más beneficiosa para el ciudadano ( y contribuyente), es irrenunciable ese espacio directivo profesional en la Administración.
Y de la dirección pública a… los directivos públicos
“El enfoque más importante de la gestión pública y, por tanto, del liderazgo, debe ser la contratación de las personas “adecuadas” con las habilidades “adecuadas” requeridas para afrontar los enormes desafíos que enfrenta nuestra civilización en la era global.”¹
Quiénes son esas personas con esas habilidades y cómo seleccionarlas será objeto de debate en los siguientes artículos…
¹ “The most important focus of public management and leadership, therefore, should be the hiring of the ‘right’ individuals with the ‘right’ skill sets required to meet the enormous challenges confronting our civilization in the global age.” Theodoulou, Stella Z., and Roy, Ravi K.. Public Administration: A Very Short Introduction (Very Short Introductions). OUP Oxford, 2016. Kindle edition.
9 de junio de 2020
#DirPro Modelos de dirección pública en otros países por GemaT. Pérez Ramón
La importancia de conocer los modelos de función directiva en el derecho comparado es clave para poder importar las mejores ideas y resultados de cada uno de ellos.
En este post no se pretende realizar un profundo análisis comparado, se trata de resaltar cuatro ideas clave que nos ayuden a reflexionar sobre la importancia del asunto, en el entendimiento de que para que en un país haya buen gobierno tiene que haber una buena administración.
El más destacado y que últimamente está más de moda es el modelo portugués:
Enmarcada en las medidas adoptadas en 2.011 para superar la crisis económica Portugal planteó la reforma del sistema de la Administración pública y, en concreto, la despolitización de la alta función pública.
• Se instrumenta a través de reforma legal y de la instauración de acceso a los puestos directivos acreditando mérito y competencias profesionales. Está abierto a profesionales del sector privado.
• Se crea la Comisión de Reclutamiento y Selección para la Administración Pública cuya misión es identificar entre todos los candidatos aquellos que sean los más capacitados para liderar la introducción de buenas prácticas de gobierno
• Se establece un periodo de 5 años prorrogables hasta 10.
• La presentación a los puestos directivos se inicia por una solicitud telemática en la que se incorpora un cuestionario curricular, de ellos se selecciona una lista corta de aspirantes que pasan a hacer la entrevista y de ella saldrán tres candidatos entre los que la autoridad competente decidirá.
Otro de los modelos más reconocidos es el sistema de la alta función pública francesa:
• La reconocida ENA (Escuela Nacional de Administración) y el Instituto Politécnico son los responsables de seleccionar y formar a los directivos públicos en un sistema cerrado, exigente y fuertemente corporativo.
• Los funcionarios de los cuerpos de élite francés tienen una gran consideración y es práctica habitual su paso a cargos directivos a la empresa privada. Dentro de la carrera profesional que desarrollan, encontramos lo que podríamos equiparar en España a los altos cargos, puestos cuya designación corresponde a los miembros del gobierno pero que se nutre casi exclusivamente por miembros de estos cuerpos.
• No es práctica común que con el cambio del equipo de gobierno se remuevan de estos puestos, lo que facilita la continuidad y estabilidad del máximo nivel administrativo. El siguiente nivel está reservado en su totalidad para funcionarios y todavía es menor la remoción por cambio de gobierno.
El tercer modelo es el británico:
• Se crea una categoría diferenciada de directivo público, el Senior Civil Service, con estatuto propio que regula la selección, estructura retributiva e incentivos por rendimiento.
• Las personas se seleccionan de acuerdo a criterios profesionales, capacidades contrastadas, concurrencia y publicidad.
• Suscriben un contrato de naturaleza indefinida con el departamento en el que van a prestar servicio.
• La evaluación del desempeño se realiza con carácter bianual en el que participan personal de su área, otros directivos, ciudadanos o asociaciones y los ministros. Según el resultado de la evaluación, permanecen en el puesto o si los resultados son negativos pueden llevar a la pérdida de grado o despido.
• Lo realmente importante es que fueron los políticos quienes crearon este modelo que se ha dado en llamar la Nueva Gestión Pública y que conlleva la alta dirección profesional.
Al otro lado del Atlántico, destaca el modelo de Chile:
• Los niveles superiores inmediatos al nivel político se cubren a través de procedimientos de información pública convocados por un órgano especial de selección en el que en función de los conocimientos y las habilidades de los candidatos elige entre 3 y 5 y se los propone al órgano político para que decida.
• La duración del mandato es de tres años, prorrogables por dos veces.
• Pasan a formar parte de un grupo de profesionales de dirección pública que pueden ir rotando de departamentos si demuestran su capacidad técnica.
Juguemos a las siete diferencias entre estos cuatro modelos de dirección pública y el modelo español actual:
Remoción del puesto con cada cambio de equipo de gobierno SI/NO
Elección por órgano independiente de selección SI/NO
Duración del nombramiento renovable SI/NO
Evaluación del desempeño SI/NO
Exigencia de requisitos tasados para ocupar puestos de directivo público SI/NO
Remuneración basada en cumplimiento de objetivos SI/NO
Estatuto propio de directivo público SI/NO
En España sabemos hacer muchas cosas bien, no nos quedemos a la cola en esto. Las generaciones venideras tienen derecho a encontrar un país, una clase política y una administración mejor. Está en nuestras manos y en quien ahora mismo está redactando el anteproyecto de Ley de Función Pública de la AGE.
Por Gerardo Bustos, Gema T. Pérez Ramón, Fuencisla Gaitero, Antonio Ansón
Recientemente la Secretaría General de Función Pública ha presentado a consulta pública un anteproyecto de Ley de Función Pública de la Administración General del Estado (AGE). A través de esta ley se plantea el Gobierno desarrollar en la AGE el Estatuto Básico del Empleado Público (hoy texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre). Pensamos que es el momento adecuado para abrir un debate en el que se pulsen algunos de los aspectos más importantes de la regulación de la función pública en una España en plena transformación digital. Especialmente los que rodean a la figura del directivo público profesional; es decir, el artículo 13 del Estatuto.
No pretendemos con esta iniciativa sustituir a quienes desde hace años estudian este importantísimo tema. No sólo eso, sino que con frecuencia apoyaremos argumentos en esos sólidos textos, como no podría ser de otra forma. El objetivo final de esta iniciativa es poner estas cuestiones sobre la mesa. Entendemos, como decíamos más arriba, que ha llegado el momento de generar un ampliodebate de concienciación sobre la necesidad de impulsar una dirección pública profesional que mejore y adecue el funcionamiento administrativo a los patrones de los países de nuestro entorno. Pues bien, éste pretende ser uno más de los muchos focos de debate que deberían prodigarse en los próximos meses.
Las administraciones públicas que garantizan un sistema de dirección pública basado en el mérito y capacidad, y no en las consideraciones políticas, suponen un importante recurso para un gobierno de alta calidad. Como apuntan Carl Dahlstrom y Víctor Lapuente (“Organizando el Leviatán”), separar las carreras de los políticos y las carreras de los directivos públicos es un paso clave para lograr que la corrupción sea menos atractiva y la eficacia sea una alternativa más interesante para quienes ocupan los puestos más altos. [1]
Mérito y capacidad
Para extender los beneficios de un sistema basado en mérito y capacidad que supere el actual sistema clientelar, basta establecer un acceso adecuado a la función directiva pública. Idealmente el acceso profesional a la función directiva permitiría establecer con claridad que los políticos tienen la dirección política de la administración, pero que la dirección técnica corresponde a gestores públicos. Ese planteamiento tiene que reflejarse en el establecimiento de un sistema de incentivos, entendiendo que los incentivos diferenciados de los cargos políticos y técnicos permitirían establecer un sistema de equilibrios y contrapesos en beneficio de los ciudadanos. En unos, los políticos, pesaría el electorado que los ha elegido y tiene que refrendar su mandato. En otros, los técnicos, estaría presente en todo momento los objetivos comprometidos a su mandato y la evaluación permanente a la que estarían sometidos.
Nuestro propósito es propiciar un debate social. El cambio de marco normativo de la función pública, y especialmente el planteamiento acerca de la dirección pública profesional, necesitan debate social, cambio de cultura, percepción colectiva del cambio que implica en la gestión pública, entendimiento de las ventajas que encierra para la mejora del servicio público. ¿Somos capaces de imaginarnos cómo hubiera cambiado la situación de la gestión del coronavirus con una dirección pública profesional? ¿Podemos pensar cómo hubieran sido los largos y confusos tiempos de gobiernos en funciones de los últimos años, si la estructura directiva pública hubiera sido profesional, y no dependiente en su designación y cese del capricho del poder político?
Temas para un debate
En síntesis, algunos de los aspectos mínimos que debería contemplar la dirección pública profesional en la nueva Ley de Función Pública de la AGE, en torno a los cuales vamos a debatir en las próximas semanas, son:
Concepto de dirección pública profesional
Competencias básicas del directivo público
Quienes deben ser considerados directivos públicos (abordando los altos cargos y cargos de confianza)
Permanencia en el puesto de trabajo: periodo mínimo para poder desarrollar la estrategia y periodo máximo
Valoración y breve descripción de algunos modelos de selección de otros países
Autoridad Independiente de Selección
Mecanismos de selección
Función directiva profesional abierta al sector privado en determinados puestos directivos (y en pública concurrencia)
Tiempo de mandato en el ejercicio de un puesto directivo, ligado a un proyecto, objetivos y evaluación
Rendición de cuentas anual
Evaluación de desempeño
Carrera y acceso (reflexión sobre el papel del sistema de cuerpos administrativos)
Formación específica en dirección pública
Impacto de género en dirección pública
Código ético de la dirección pública profesional
Ideas sobre un plan de implementación de la figura del directivo público profesional
NOTA ACLARATORIA: Estos temas son un planteamiento inicial, pero flexible. A lo largo de los debates pueden aparecer nuevos temas de interés. O puede ocurrir que algún lector nos proponga otros temas (¿te animas tú?), que también serían abordados si entre todos entendemos que su inclusión ayudaría al mejor resultado de este debate.
CADA MARTES: En las próximas semanas, cada martes abordaremos uno de los temas de debate.
[1] Dahlstrom, Carl; Lapuente, Víctor, Organizando el Leviatán: Por qué el equilibrio entre políticos y burócratas mejora los gobiernos
El experimento debería ayudar a contestar tres cuestiones: (i) como rediseñar la seguridad social para hacer frente al cambio de la naturaleza del trabajo; (ii) si puede el sistema ser rediseñado de manera más participativa y con mayor incentivo hacia el empleo; y (iii) si puede reducirse la burocracia y el complicado sistema de beneficios sociales.
Se seleccionaron de manera aleatoria 2000 personas de un colectivo de aproximadamente 175.000 desempleados. Estos comenzaron a percibir una renta básica de 560 euros mensuales desde 1/1/2017 hasta el 31/12/2018, en lugar del subsidio de desempleo. Esta renta no la perderían, caso de encontrar empleo.
Los resultados preliminares
El empleo
Respecto del empleo no hay diferencias entre los que recibieron la renta básica y los que permanecieron en el sistema de desempleo de la seguridad social. No se observan diferencias significativas en cuanto a los días que permanecieron desempleados, ni hay diferencias en cuanto a los beneficios recibidos de la seguridad social que no puedan ser explicadas por razones diferentes a la renta básica.
2. El bienestar
Por el contrario, sí que hay diferencias significativas los indicadores de bienestar a favor de los que recibieron la renta básica, respecto de los que siguieron cobrando el subsidio de desempleo y otros beneficios sociales.
Los que recibieron la renta básica, se sienten más saludables, tienen más capacidad de concentración y no pierden tanto la capacidad de disfrutar con las cosas que antes les gustaban. Además, confían con mayor frecuencia en que van a encontrar empleo en los siguientes 12 meses y, claramente, sienten menos estrés que quienes, en su situación, no percibieron la renta básica.
Lo que nos falta por saber
Lo publicado es necesariamente parcial debido a la falta de datos. Sin embargo, ya se vislumbra que una renta básica universal (UBI, por sus siglas en inglés) no es creadora de empleo en el corto plazo. Al fin y al cabo, el experimento se ha ceñido a dos años. Sin embargo, el hecho de que haya conseguido una mejora en el bienestar de los que la perciben, apunta que en el caso de un gran desempleo provocado por la automatización de muchos de los trabajos existentes, puede ser considerada como una opción.
Los que han recibido la renta básica destacan el alivio burocrático que ha supuesto para ellos. Aún así, la solución debe ser integral e incluir a las prestaciones familiares por hijos si se quiere evitar papeleo burocrático (en el experimento todos cobraron por igual a pesar de que una parte tenían hijos. Estos tuvieron que solicitar estas ayudas aparte). No se conoce todavía cómo ha resultado su gestión para la seguridad social, aunque intuitivamente, parece más fácil de gestionar que los sistemas actuales de desempleo y beneficios sociales.
Los directores del estudio ya señalaron que la muestra no es suficientemente representativa para obtener respuestas a todas las cuestiones planteadas. Aún así, disponer de este estudio ayuda que el debate sobre la posibilidad de una renta básica universal se base en datos y no en opiniones y creencias.
Necesitamos saber más sobre cómo responder a los desafíos actuales que nos presenta el futuro inmediato, sin esperar más. Estos estudios son realmente útiles y los gobiernos y responsables de la administración pública deberían tomar buena nota de ello. Al fin y al cabo, arrojan luz sobre lo que nos espera, digan lo que digan Tirios y Troyanos en Twitter.
Crecí leyendo a Julio Verne y terminé leyendo a Arthur C. Clarke e Isaac Asimov. Ahora que leo sobre robots y economía no puedo evitar pensar en qué ocurrirá en el sector público. Yo lo imagino en tres fases. Una primera fase en que los sistemas tradicionales conviven con proyectos basados en inteligencia artificial (IA). Una segunda en que los sistemas de IA son una realidad, pero hay que supervisarlos y corregir sus carencias. En la tercera fase, los sistemas inteligentes están presentes en la mayoría de la actividad administrativa y el número y perfil de los empleados públicos es muy diferente de las fases anteriores.
Disfruté leyendo el artículo del maestro Gerardo Bustos sobre los funcionarios del futuro: 10 rasgos del empleado público en 2050. Luego han venido otros artículos sobre cómo será el funcionario del futuro también interesantes¹. En mi opinión, el cambio en el perfil del empleado público va a ser más radical, porque el cambio del escenario tecnológico exigirá un nuevo tipo de habilidades y de vínculos necesarios para sostener el funcionamiento regular de la actividad automatizada de la administración.
Primera fase. Tímidos avances de la automatización
Los expertos en el negocio definirán para los sistemas de inteligencia artificial lo que los robots deben hacer. En esta fase convivirán: (i) los sistemas tradicionales sin apenas informatización; (ii) sistemas informatizados que no tienen o solo parcialmente disponen de IA; y (iii) otros avanzados, dotados de IA, que se encuentran en fase de implementación y de pruebas, y que apenas tienen impacto en la actividad de la administración. La actividad del sector público apenas presentará variación, salvo el incremento natural de los servicios al ciudadano en el marco de la administración electrónica. Fuerte tendencia a que todo se informatice, sin que este proceso signifique realmente un cambio de enfoque y mentalidad de la gestión pública.
Segunda fase. Consolidación de los sistemas basados en inteligencia artificial
En esta fase la informatización de la administración pública en los países más desarrollados será prácticamente total, y razonablemente avanzada en los países en desarrollo. Los sistemas basados en IA sustituirán las actividades tradicionales por sistemas automatizados de relación con el ciudadano. Los sistemas que no estén dotados de inteligencia quedarán obsoletos y habrá una fuerte tendencia a sustituirlos por IA. Esta etapa reclamará una gran actividad de supervisión y retroalimentación sobre el trabajo de los robots. La función consistirá en asegurarse de que todo está marchando correctamente y de que se corrigen los errores iniciales de programación y de aprendizaje. Los expertos del negocio seguirán siendo un eslabón básico en la producción del resultado, pero el número de los que están en tareas de campo disminuirá rápidamente. Un buen ejemplo de lo que estará pasando es la medicina. En esta fase una buena parte de los médicos ya no se dedicarán a la medicina, sino a hacer que los sistemas de inteligencia artificial aprendan a diagnosticar.
Tercera fase. Los sistemas de IA predominan en la administración pública
Gran impacto en la función pública porque el perfil de los empleados públicos ha cambiado radicalmente. Los funcionarios conocerán el negocio, pero desde el punto de vista de su gestión automatizada, y serán sobre todo expertos en automatización y en el manejo de máquinas dotadas de inteligencia artificial. En este momento los verdaderos expertos en el negocio serán los sistemas dotados de inteligencia artificial aplicada. El número de empleados públicos directos habrá disminuido radicalmente. La dirección de los grandes servicios se llevará a cabo por personal reducido desde centros de control remoto. Muchas empresas especializadas trabajarán para la administración para asegurar que sus sistemas funcionan y son seguros.
Conclusiones
Creo que imaginar ayuda a prepararnos para el futuro. En una realidad donde lo único cierto es el cambio, el sector público no quedará al margen de esta revolución tecnológica. La aceleración de los cambios sociales que la acompaña está provocando una demanda social de mayor conexión con la administración, más transparencia, mejores servicios y más económicos, mayor agilidad de la acción administrativa y menores costes de cumplimiento.
La respuesta a la demanda social de mayor conexión, más transparencia, mejores servicios, más agilidad de la acción administrativa y menores costes de cumplimiento estará basada en la tecnología. Y será la tecnología la que transformará la administración pública que ahora conocemos.
¿Tiempos? A la vista de la rapidez con que ocurren los procesos de renovación tecnológica creo que no tendremos que esperar mucho para ver y tocar los cambios.
Son personas que nos complican la vida y que en lugar de sumar restan en la aportación laboral del colectivo. Reducen la producción hasta en un 40 por 100. Críticos hasta lo insufrible, holgazanes con pedigrí, provocadores de tensión, finalmente terminan logrando que otros hagan parte de su trabajo, asuman sus responsabilidades, sufran en carne propia su presencia. Si tienes la dudosa suerte de que caiga un tóxico en tu entorno laboral de las administraciones públicas, lo reconocerás pronto, porque es una fábrica de tensión.
En un centro oficial, como en una empresa privada, hay muchos tipos de personalidades. Fauna variada, por fortuna. La variedad es positiva, pero siempre hay que tener cuidado con un aspecto: los perfiles que en lugar de sumar, restan. Dañan el conjunto, porque desmotivan y frenan a los compañeros.
La definición del funcionario tóxico no es fácil. Lo que está claro es que enseguida lo reconoces en cuanto lo sufres, esencialmente porque se trata de personas que nos complican la vida. El psicólogo Bernardo Stamateas, autor del libro “Gente tóxica”, da algunas pistas que ayudan a identificar a esta compleja fauna humana: las personas tóxicas “potencian nuestras debilidades, nos llenan de cargas y de frustraciones”. Y para más inri, son personas que “saben todo lo que pasa en el ojo ajeno, pero se olvidan de ver lo que tienen en el propio”. Son descontentos con su situación profesional, instalados en la crítica permanente a todo lo que les rodea.
Conductas desquiciantes
A la hora de ver material sobre el tema, es obligado recurrir al estudio “¿Cuáles son las conductas más desquiciantes de los empleados tóxicos?”, realizado en 2007 por Otto Walter y dirigida por Paco Muro, presidente ejecutivo de Otto Walter. Pues bien, el propio Paco Muro nos ayuda a definir al tóxico en dicho estudio: “Con lo dificilísimo que es para cualquier jefe mantener la motivación, saber estar a la altura, generar espíritu de equipo, tener calma y tacto para decir las cosas delicadas, aguantar la presión del mercado y los objetivos, tomar decisiones y sobrellevar la responsabilidad, sólo nos faltaba contar con la «ayuda» de unos cuantos indeseables que destrozan la moral de los jefes y añaden tensión innecesaria, desestabilizando los comportamientos, exasperando a todos y creando negatividad en su entorno”. ¿Te suena? ¿Te viene algún nombre a la cabeza según lees?
La selección de personal y la cobertura de puestos de trabajo son actividades difíciles en todos los casos, pero en las administraciones públicas (AA. PP.) la cosa se complica, porque la cantera es más limitada y los procedimientos de recluta muy rígidos. Por desgracia, con frecuencia no descubrimos el verdadero perfil del empleado público hasta después de un tiempo, una vez que podemos ver sus actitudes y aptitudes reales; sobre todo, su comportamiento.
Los tóxicos reducen el rendimiento un 40%
A pesar de lo trampeado que está el sistema de concurso, el hecho de que no se pueda “devolver” el paquete y dar marcha atrás supone una limitación extra muy peligrosa. En definitiva: prevenir el individuo tóxico es complicado y si tienes la mala suerte de que te toca uno, “ajo y agua”. Porque lo cierto es que el efecto perjudicial de los empleados tóxicos es muy negativo.
Es difícil cuantificar el daño, pero se habla de que la presencia en un equipo de un elemento tóxico (según la tipología en la que se encuadre) puede llegar a reducir el rendimiento entre un 30- 40 %. Ahí es nada. Y un aviso a navegantes: cuando los empleados tóxicos van a la carga, no se salva ni el apuntador: jefes, menos jefes, compañeros y subordinados, toda la organización sufre las consecuencias de esos especímenes que deciden hacer la vida imposible al prójimo.
Lo recomendable es intentar detectar su personalidad antes de cubrir el puesto. Una de las vías puede ser la entrevista de candidatos y la información sobre su funcionamiento en el puesto que ocupan antes de ficharlos. Y ojo con el curriculum y la ristra de cursos realizados, que no siempre son sinónimo de buen trabajador. Lo efectivo es la llamada a alguien relacionado con el puesto de procedencia, salvo que el deseo de quitárselo de encima se arrope en una descripción idílica del sujeto.
Veamos a continuación 10 tipologías tóxicas de funcionarios. Lógicamente, es una muestra, una selección de los tipos tóxicos que me parecen más perjudiciales en el entorno laboral de los empleados públicos. Quiero decir que no están todos, por lo que invito al lector a añadir las tipologías nocivas de empleados públicos que conozca. Lo importante es saber que la figura existe y tiene una actuación muy dañina.
Mal jefe
El funcionario más tóxico es el mal jefe, porque un mal liderazgo termina siendo el mayor componente tóxico de una organización administrativa. Con frecuencia se convierte en una bomba de relojería allí por donde pasa, tanto por lo que hace, como por los efectos de su nefasta labor. Va minando las unidades encuadradas bajo su responsabilidad y con frecuencia las deja para el arrastre.
La música la tenemos todos presente: jefes o sucedáneos de jefes que sólo piensan en su carrera personal, déspotas emocionados con su destino, inseguros y desconfiados empeñados en controlar hasta el aire que respiras, segadores de cabezas que sobresalen, marginadores de elementos díscolos, poseedores de la verdad, incapaces de delegar, cretinos venidos arriba, aneurónicos motivados, etc.
Por desgracia, las administraciones públicas no tienen un cuerpo directivo. Viven bajo el espejismo de pensar que todos valen para todo. Convencidas de que cualquier miembro de un cuerpo de élite o persona allegada, por el mero hecho de ser lo uno y/o lo otro, es un buen directivo. Craso error, tanto como no entender que un jefe es un gestor del equipo capaz de conducir a ese equipo hacia un objetivo con unos resultados. La consecuencia del error de colocar en una jefatura a alguien que no está capacitado para ello es un camino lleno de cadáveres laborales y funcionarios desmotivados, a veces irrecuperables.
Lo peor de una mala elección en la jefatura de una organización, unidad o centro administrativo es la posibilidad de que el mal jefe está plenamente capacitado para destruir en nada de tiempo todo lo que se ha construido en años. La cosa se agrava si es un mal jefe que goza de la total confianza de sus superiores. Se trata de un mal jefe intocable, engreído por sí y por el apoyo jerárquico que tiene. La administración pública es una organización muy jerarquizada, de forma que la mala actuación de un jefe hacia abajo no trasciende hacia los jefes superiores.
Acudimos a otro estudio realizado por Otto Walter en 2003, titulado “Los 18 comportamientos más irritantes de los jefes españoles”. Resulta muy ilustrativo recoger esos 18 comportamientos por orden de mayor a menor rechazo: falta de respeto, prepotencia, no escuchar, incompetencia directiva, falta de apoyo al equipo, falta de trato humano, no implicación, no controlar bien, autoritario, incumplimiento de compromisos, no comunicar bien, injusto, falsedad, roba medallas, falta de confianza, falta de valor, poca claridad de objetivos, no respetar horarios.
(No me extenderé más, porque el jefe tóxico merece un artículo por sí solo.)
El quemado
El quemado es una figura muy administrativa, frecuente porque el sistema lo permite. En cuanto te descuidas te encuentras un empleado público quemado.
Además de permitirlos, el sistema administrativo genera quemados. Pero por desgracia muchas veces no se trata de quemado por las circunstancias y el paso del tiempo frustrante, sino quemados por naturaleza. Casi desde el día uno de su inmersión laboral.
Durante la década de los noventa y parte de la siguiente impartí cursos de comunicación en varios ministerios. Siempre hacía una pequeña encuesta entre los alumnos con tres preguntas: cómo me veo, cómo veo a los demás y qué debo hacer para progresar. En total fueron 302 encuestados, donde cada uno de ellos podía votar tres respuestas. Curiosamente, en la correspondiente a “quemado”, menos de un tercio de los encuestados se veían a sí mismos en esa situación (97 personas, 2l 32 %). Sin embargo, 259 personas (casi el 86 %) veían quemados a los demás.
Naturalmente, la encuesta no tiene ningún valor científico. Es una mera experiencia, nada más. Pero no deja de ser indicativo que la mayor parte de los encuestados se consideran poco menos que rodeados de funcionarios quemados.
El escaqueador
La figura del holgazán existe; menos de lo que el ciudadano piensa cuando habla del empleado público, pero existe. El problema estriba en el hecho de que el sistema público no castiga la figura del holgazán, igual que tampoco suele premiar al buen trabajador. Lo peor es que el holgazán termina progresando, aunque sólo sea cuando se beneficia de las sacudidas igualitarias de la promoción laboral en la galaxia administrativa. Es decir, un empleado público puede ser gandul sin que le pase nada serio por serlo.
El tóxico por holgazán y vago tiene una doble consecuencia negativa. La primera, que desincentiva a los demás. La segunda, que es un dañino escaparate. Esta figura es la que se queda fija a modo de prototipo en la mente del ciudadano, que la extrapola a todos los empleados públicos.
Como es lógico, la figura del escaqueo y la holgazanería existe en el mundo laboral en general, aunque en las organizaciones públicas se revista de tinte especial por esa falta de castigo que comentaba antes. En el sector privado, es la situación que teme el 62 por 100 de los encuestados en el estudio de realizado en 2007 por Otto Walter bajo la dirección de Paco Muro. Salvando las distancias, son datos potencialmente extrapolables al sector público.
Una de las vertientes extremas de esta figura es la del holgazán total, que retrasa a todos o les deriva su trabajo. Hace lo mínimo, todo lo deja para un mañana que no llega, se muestra pasota e indiferente y no asume la responsabilidad de su trabajo, nunca hace el trabajo pendiente, es desorganizado, deja a un lado lo más importante, etc . O el exquisito que trabaja sólo en lo que le gusta y desplaza las demás cosas para los otros. Son verdaderos artistas en lograr que otros hagan su trabajo, aunque para eludir tareas complicadas tengan que pasar por tontos.
Y más al extremo aún nos encontramos con el prototipo del paseante: profesionales del absentismo o simplemente con horas de ausencia cada día, pegados al teléfono móvil con sus cosas, navegadores impenitentes en la red, usuarios de largas llamadas particulares, comerciantes de su propio negocio por las dependencias laborales, ocupados en atender desde el puesto de trabajo sus “cosillas” o sus relaciones públicas personales, charloteo con los compañeros, etc.
Empleado “Moscoso”
Derivado del vago es el “empleado Moscoso”. Son personas que parecen estar más interesadas en los periodos vacacionales, días de asueto de la empresa, puentes obligados, enfermedades para inventar y cualquier otro pretexto que le evite cumplir con sus obligaciones. Como decía una vieja amiga de un subordinado, su mayor preocupación de cada mañana es pensar con quien desayunará ese día. Son muy dañinos, porque su productividad es mínima y pueden ser como un virus que infecte a sus compañeros de trabajo.
Calienta sillas
Hay quien cree que basta aprobar la oposición y que no es necesario trabajar. Igual que otros piensan que lo obligatorio es ir al puesto de trabajo, no trabajar. A menudo hacen más horas que nadie, incluso llegan los primeros y calientan la silla más tiempo que nadie. Pero ahí queda todo.
En la encuesta que he recogido antes, la mayor parte de los empleados públicos que responden se ven a sí mismos “correctos” (93%), y ven también “correctos” a los demás en buena medida (68 %). Decir “correctos” es como decir que cumplen… fundamentalmente el horario. Consideran que basta con eso.
Es un personaje francamente dañino, porque hace bulto y desmotiva. Hace bulto en el peor sentido de la palabra, porque está para nada y cuenta como uno más. Y desmotivador porque para los demás es desesperante ver como trabajan mientras alguien revolotea a su alrededor como un mueble más. A veces deriva en un ladrón de tiempo, alguien que ni hace ni deja hacer. Se pasea, habla con todos, rellena su tiempo a costa de hacerlo perder a los otros.
De este personaje y su falsa idea del cumplimiento derivan los cumplidores de ficha, quienes piensan que cumplir es hacer el horario, pero se conforman con aparentarlo. Es decir, se juntan varios y se turnan en los fichajes.
La solución llegará de la mano del trabajo por proyectos realizados y objetivos alcanzados.
Los mareadores de papeles
Una versión avanzada es el que además de calentar la silla, marea papeles. Para arriba, para abajo, va y viene, pide una aclaración por escrito, estampa un sello, almacena papeles en la mesa mientras está de vacaciones, lo vuelve a enviar, etc. De esta manera, además de calentar la silla, quiere dar la impresión de que trabaja y está inundado de papeles. Al final, un dolor burocrático, porque lo que hace es burocratizar y ralentizar todo el flujo de trabajo.
Entre “noístas” y anti-jefes
Es evidente que la organización pública y sus jerarquías deben oír las propuestas y evaluarlas. Y deben escuchar con mentalidad receptiva, porque dentro de las organizaciones hay talentos y buenas ideas que deben ser aprovechadas. Pero eso es una cosa y creernos que nuestras ideas y planteamientos son geniales y deben seguirse a pies juntillas es otra bien distinta. Porque al final hay siempre una toma de decisiones y el empleado público no puede convertirse en poco menos que un rebelde sin causa perjudicial para la organización.
Los centros públicos, como cualquier empresa, necesitan que sus empleados trabajen en equipo, pensando en el proyecto común. La actuación individual e individualista tiene consecuencias negativas. La organización, la jefatura, intentará reconducir este tipo de actitudes dañinas para el funcionamiento colectivo. Ahí es donde algunas personas se convierten en un problema, porque son reacias a los cambios y creen que las cosas deben hacerse a su manera. Vamos, que pretenden que sea la organización la que se adapte a su manera de actuar, y no al contrario.
Comportamientos anti-jefe
En este marco cabría encuadrar también los de funcionamiento anti-jefe. No es que sean anarcoides, sino que tienen un empeño especial en intentar descreditar y desafiar al jefe delante de todos, intentan engañarlo, lo puentean, lo amenazan, se valen de él como escudo para no asumir responsabilidades, etc. Este tipo de personajes con frecuencia tienden trampas al jefe nuevo, incluso hacen todo lo posible para ocupar su puesto. Y siembran veneno, porque son incapaces de plantearle directamente al jefe sus diferencias, pero sí hablan a sus espaldas.
Míster “no”
Los del “no” por delante son muy difíciles de digerir. Todo lo ven oscuro, ponen objeciones a todo y se apalancan en las dificultades. Como máximo son capaces de dar un “sí, pero…”. Porque siempre hay un “pero” para todo. Nunca se mojan. Nunca ven oportunidades; tan sólo problemas. Lo peor de todo es que pueden generar desánimo, están altamente capacitados para contagiar su negatividad al entorno laboral. Consecuencias directas: los proyectos se retrasan e incluso se van al traste.
El artillero
El artillero es un míster “no” con oratoria a la inversa. Generalmente no trabaja mucho. Está ahí, aparentemente activo, pero en la realidad permanece apostado como un cazador. Su misión consiste en intervenir cuando todo parece bien encauzado y “aportar” una bomba de calibre suficiente como para que el planteamiento se tambalee de nuevo cuando ya estaba prácticamente asumido. Su principal función en la vida laboral no es estudiar qué es necesario para sacar el proyecto adelante, sino explicar con aplastante solidez lo que lo hace imposible. Y es capaz de exponer, a veces con inusitada brillantez, que todo es imposible.
Calienta ambientes
Rumores, cotilleos, invenciones, chismes interesados, insinuaciones peligrosas y otras actuaciones de este tipo a menudo florecen en torno al agitador de turno. Con frecuencia se disfrazan de fuente supuestamente bien informada que socializa generosamente estos venenosos conocimientos.
A veces buscan el enfrentamiento entre compañeros o la desestabilización de personas o unidades, por mil razones, desde la envidia hasta deseos de cubrir su puesto, pasando por el enfrentamiento personal. Pero otras veces es la agitación por sí misma, como aquel cazador que disfruta cobrando las piezas, pero después ignora qué hacer con ellas y las regala siempre.
Está en constante tensión. Ocurra lo que ocurra, cualquier incidente que pase por el centro de trabajo, por pequeño que pueda parecer, para este personaje es suficiente y le sirve de disculpa para desarrollar una reacción agresiva.
Muchas veces el ambiente de trabajo se deteriora en demasía con este tipo de tóxicos, porque con el fin de evitar conflictos el resto del equipo prefiere callar sus opiniones. En todo caso, la consecuencia nefasta es tan clara como que el resultado de esta situación es la disminución de la productividad en el equipo de trabajo, porque hay mal rollo.
Creadores de conflicto
El espécimen más representativo de los calentadores de ambiente son los creadores de conflicto. Estos personajes no tienen otra cosa mejor que hacer que contaminar el clima laboral a propósito. Es su razón de ser. No son capaces de reconocer sus limitaciones y carencias, pero critican a los demás sin compasión, buscan culpables en cuanto se comete un error, viven instalados en la queja, cuestionan las decisiones de los demás.
En realidad son personajes para quienes cualquier oportunidad es buena si sirve para caldear el ambiente y provocar conflicto. Son fáciles de reconocer en comportamientos como hacerse las víctimas, trabajar de forma individualista e ir a su bola, propagar rumores falsos, manipular a los compañeros más inseguros para ponerlos en contra de los otros, ser insolidarios con los compañeros, ocultar información a los demás, boicotear las iniciativas ajenas, provocar fracasos y errores en los demás, ocultar los éxitos ajenos, reclamar continuamente, mostrarse permanentemente descontentos con todo y con todos, estar todo el día con el “ése no es mi cometido”, no cumplir sus obligaciones, etc.
Lo peor de ellos es que dañan la organización. Así, puestos a hablar mal de todo, hablan mal incluso de la organización ante las personas ajenas, como pueden ser los ciudadanos que se acercan a realizar gestiones. Son desleales hacia la organización pública en la que prestan sus servicios.
.Tribu en guerra
Puede ocurrir incluso que este personaje tóxico busque acólitos de mala baba. Así, fomenta corrillos negativos tergiversando las cosas y termina generándose a su alrededor un grupo crítico, una tribu disfrazada de disco rayado. Un grupo que se queja todos los días de las mismas cosas. Lógicamente, la crítica constructiva es positiva, pero la idea de esta tribu no es mejorar la organización, sino contaminar el entorno, y subir al carro de su crítica diaria a cuantos más compañeros mejor. Pueden llegar a distorsionar la visión que los demás trabajadores tienen de la organización administrativa.
Envidiosos y perdedores
Un ejemplar de este tóxico guerrero es el envidioso. Centra su mente en poner todos los chinarros posibles en el camino de un proyecto, boicotea a conciencia los proyectos ajenos. Además de eso, intenta no caminar solo, sino que procura buscar aliados, aunque sea calumniando si es preciso para sus fines.
Emparentado con el envidioso es el perdedor. Un espécimen con mentalidad de fracasado por naturaleza. Sufren cada vez que un compañero triunfa en algún proyecto o tiene un ascenso, y lo justificará con la suerte o incluso con alguna actuación indecente. Le resulta imposible asumir que lo haya logrado por méritos propios. Todo menos admirarlo o aprender de él.
Descalificador
El descalificador va un paso más allá y se caracteriza principalmente porque critica a todos. Su objetivo es manipular la autoestima de los demás, tirándola por los suelos, con la insana intención de así poder brillar ellos. Emplea gritos y contestaciones agresivas para hacer que la otra persona se sienta débil e insegura. Su objetivo es despertar miedo para ser respetado.
El chismoso
Un chismoso en el mundo del trabajo es un tóxico que difunde rumores de manera constante para minar la imagen de la persona a la que quieren “machacar”. Lo hace de manera que sea entendida por todos, buscando así el mayor número de aliados. Las conversaciones alrededor del café en los descansos de trabajo son un buen lugar para sus pretensiones. La falta de información y la ausencia de comunicación interna son el caldo de cultivo ideal para el chismoso, porque el rumor nace y se desarrolla plenamente allí donde no hay información.
Este espécimen de trabajador generador de conflictos es el más temido por los responsables en todas las organizaciones. La respuesta la tenemos en el mencionado estudio “¿Cuáles son las conductas más desquiciantes de los empleados tóxicos?”, realizado en 2007 por Otto Walter, dirigido por Paco Muro. Desde el departamento de investigaciones de Otto Walter quisieron indagar sobre este aspecto. Para ello, preguntaron a 650 jefes acerca de cuáles son los comportamientos más desesperantes de empleados directos, según su propia experiencia. Como resultado de esa pregunta obtuvieron más de 3.000 casos que nos han trasladado los jefes encuestados, casi todos directivos y mandos intermedios de empresas grandes y medianas de toda España.
Inmovilista
En general, las organizaciones administrativas son reacias a los cambios, con cierta abundancia de empleados poco dados a cambiar el “siempre se ha hecho así”. Un trabajador puede resistirse al cambio de forma activa o pasiva. Probablemente la más frecuente es la actitud pasiva, la dejar pasar el tiempo confiando en que los cambios terminan por ahogarse con la llegada de una nueva legislatura. Aquello del viejo funcionario que ha visto unas cuantas bienintencionadas reformas administrativas a lo largo de su vida laboral, y se limita a esperar que pase.
Este funcionario tóxico ni siquiera se muestra siempre como es. Al contrario, a veces se presenta de acuerdo con los cambios o las labores encomendadas, pero a la hora de la verdad no hacen más que poner trabas o ejercer la resistencia pasiva. El inmovilismo es su razón de ser, un rasgo de su personalidad asentado con el paso de los años y los ciclos vividos.
El trepa
Algunos trabajadores muestran una ambición desmedida en la organización administrativa, sobre todo por la forma en la que se manifiesta. El trepa tiene un único objetivo: escalar en la organización a toda costa. Aprovecha que en las jerarquizadas administraciones públicas, tan proclives a los favoritismos, se aprecia de modo especial la actitud pelota, y no duda en desarrollar todas las artes necesarias para escalar a costa de lo que sea: boicotear a los demás aspirantes, pisar cabezas, dejar en evidencia a sus superiores, etc.
En las administraciones públicas empiezan a aparecer tímidamente algunas tendencias competitivas. Eso es positivo, porque una cierta dosis de entorno competitivo hace que emerjan los talentos y mejoren los resultados. Sin embargo el trepa nos introduce en una dinámica que no tiene nada que ver con la competitividad o el talento, sino más bien en un todo vale que envenena el ambiente.
En la pequeña encuesta a la que me he referido más arriba, es curioso que la característica que más se valora para poder mejorar en la organización es la de ser “hábil” para el 64 por 100 de los encuestados. Éste es precisamente el factor más tóxico del trepa, que es la idea extendida de que no hay que ser buen profesional, sino “hábil”; o sea, un trepa.
Sabios arrogantes
Es difícil librarse en el entorno laboral de algún engreído convencido de que lo sabe todo y además se empeña en demostrarlo con reiteración, por si acaso los demás no se han enterado. Son dañinos fantasmas, presuntuosos y dados al autobombo. Se sienten superiores y son soberbios y arrogantes; autoritarios que creen que ya lo saben todo y no aceptan un comentario.
Van de listos y darán siempre su opinión sobre todo, aunque lo ignoren, porque desprecian las opiniones ajenas. Y ése es probablemente uno de los efectos más tóxicos de estos personajes: el menos precio a los otros trabajadores y el rechazo a sus criterios y opiniones.
Variante de estos funcionarios tóxicos son los fichajes estrellas. Profesionales de brillante trayectoria profesional y amplio curriculum, que se incorporan a la organización pública de la mano de un gran respaldo jerárquico por la aureola del fichaje. Con frecuencia llegan con una gran carga de soberbia y el consiguiente desprecio a los demás.
El problema de estos empleados públicos, su gran carga tóxica, viene de la mano de su carácter de verso suelto. Desprecian el equipo y generan la crítica de los demás. Y al final resulta que es el equipo el que se resiente, y en lugar de sumar, el fichaje estelar resta en la tarea global de la organización pública. En definitiva, un pan como unas tortas.
10. El imprescindible
Está de vacaciones, enfermo, de Moscoso, de excursión en la montaña o en una reunión fuera del despacho, y de pronto hace falto con urgencia un documento que tiene bajo llave o un dato que tiene en el ordenador bien escondido y protegido con el acceso mediante contraseña.
Es entonces cuando vive su mayor clímax laboral, porque hay que llamarle para pedirle el acceso al dato o documento buscado. Esas circunstancias son las que le ponen y le permiten exclamar con felicidad: no pueden sobrevivir sin mí; me voy un día y tienen que buscarme como sea. Y así lo cuenta en su entorno familiar, para demostrarles que es el trabajador más importante de la organización; el funcionario imprescindible.
Viven en la idea antigua, errónea y muy perjudicial para la organización y para el buen hacer de sus compañeros, de creer que si tienen que buscarle es por eso, porque es imprescindible. No llegará nunca a entender la bondad de trabajar en equipo y alcanzar la perfección cuando todo funciona tan bien y se deja tan perfectamente organizado, que sus ausencias se superan sin dificultad.
Probablemente te suenan estas figuras, o al menos una parte de ellas. Y si conoces algunas otras figuras tóxicas que no aparecen recogidas en este artículo, añádela aquí para conocimiento de todos.
Este artículo se completa con otros dos de próxima aparición:
10 jefes tóxicos en las administraciones públicas
10 remedios frente a los empleados tóxicos en las administraciones públicas
¿Hasta qué punto la revolución tecnológica y el uso masivo de Internet acarrean problemas jurídicos nuevos?
Internet es un medio esencialmente libre y fundamentalmente muy barato: los guardianes de tipo económico quedan inhabilitados, no tienen tanto campo de maniobra como en otros sectores en los que la economía de mercado marca y manda.
Internet no es ajeno a la condición humana, Internet es casi humano y por eso las relaciones de poder se pueden reproducir al igual que en el mundo real. También en Internet hay buenos, malos y regulares, delincuentes y víctimas, amantes y amados, etc.
Internet puede incidir en el modo de actuar de la política, ha quedado en evidencia tras las elecciones al Parlamento europeo . Ya lo sabíamos: la democracia directa queda disponible a un solo click.
A partir de estas premisas se pueden sintetizar que problemas o aspectos se plantean como problemas jurídicos nuevos:
La comunicación a través de Internet se difumina enormemente. Hay una línea muy sutil que linda entre el periodismo, entendido como actividad profesional , y el activismo político. Es requisito de la libertad de información el que se trate de «información veraz», obtenida con diligencia, con comprobación de fuentes, etc. Pero ¿es exigible el requisito de veracidad en los blogs?¿existe el derecho de rectificación en lo aparecido en los blogs?¿es invocable en los blogs el secreto profesional?
Se produce una convergencia en los medios: la existencia de Internet facilita nuevas formas de comunicación y transformación de los medios tradicionales de comunicación. ¿Qué ocurre cuando la radio, la televisión o la prensa se difunden a través de Internet?¿deben regir normas específicas o sirve la misma legislación aplicable con independencia del instrumento de comunicación utilizado?
La ponderación entre la vida privada y el derecho al honor, a la intimidad y a la propia imagen y el derecho a la libertad de expresión ¿es aplicable también para Internet? Estaremos analizando bases antropológicas del derecho al honor, que varían de una sociedad a otra, de una época a otra, de un grupo social a otro, pero Internet no entiende de esas clasificaciones. Si se difunden datos que no son contrarios a la legislación de protección de datos (que varía en cada estado-nación-unión) ¿en nombre de qué estamos legitimados para imponer al transportista (el buscador) la obligación de no difusión?
El único argumento que podemos utilizar para considerar que Internet es un problema jurídico nuevo es la velocidad y la amplitud de las personas a las que las opiniones y noticias pueden llegar: el efecto multiplicador, que es la verdadera gracia de Internet.
Pero esto no justifica por sí solo que el problema jurídico de fondo sea nuevo.
No estamos ante una nueva era en materia de libertad de expresión.
Tengo la sensación personal de que se quiere invocar a la revolución tecnológica para poner límites al derecho a la libertad de expresión, no pongamos más diques que bastante ha costado llegar hasta aquí.
Estas notas y algunas más que seguiré transcribiendo las tomé en las «Jornadas sobre Internet, política y libertad de expresión» organizadas por la Fundación Manuel Giménez Abad de Estudios Parlamentarios y del Estado Autonómico. Y en concreto al Magistrado del Tribunal Supremo, Luis Díez-Picazo, quien utilizó, con su saber hacer, expresiones más jurídicamente determinadas que las que aquí transcribo .
Las Administraciones Públicas tienen una realidad formal y otra de funcionamiento con diferencias significativas. Algunas figuras singulares picotean con reiteración en las estructuras formales. Tienden al crecimiento constante y a asumir funciones específicas, así como a dotarse de personal propio y estructurado para llevarlas a cabo. Como para tantos problemas administrativos, el único remedio real vendrá de la mano de la claridad, la información y la transparencia.
En España las leyes van por un camino y la realidad va por otro. En mayor o menor grado, ocurre en todos los terrenos. También somos dados a que las cosas tengan un nombre que no responde a la realidad. A que hablemos de la realidad ideal y vivamos en la realidad real. Bien conocido es el fenómeno de la economía sumergida en España a niveles mayores que otros países de nuestro entorno. Así, la economía tiene una realidad formal y una realidad real. Pues bien, la Administración Pública no es ajena a esa dinámica.
Buen reflejo de ello son las estructuras de trabajo. Los casos son tantos como la imaginación da de sí. Una fauna rica y variada. Este artículo no pretende ser un inventario de situaciones de este tipo, sino un reflejo de esa realidad administrativa paralela, a través de algunas tipologías claramente identificables. Lo realmente importante es la figura en sí y lo que eso supone en cuanto a la realidad de las estructuras.
Subdirecciones generales de tapadillo
En buena medida la estructura administrativa viene marcada por la existencia de subdirecciones generales, como unidad básica operativa. Precisamente esa importancia es la que explica la tendencia a camuflarlas o a sustituirlas por figuras imaginativas cuando se pone coto al crecimiento estructural. De esta manera, podemos encontrarnos con denominaciones de lo más diversa, como divisiones, departamentos, directores técnicos, unidades, vocales asesores, coordinadores de área, etc. Denominaciones como éstas u otras similares, que no aparecen en los decretos de estructura de los ministerios o en las normas reguladoras de comunidades autónomas y ayuntamientos, esconden en la realidad subdirecciones generales perfectamente organizadas, con personal y estructura propias. Pero no cuentan en el cómputo de subdirecciones generales.
¿Cuál es la diferencia? Sencillamente, que las subdirecciones generales son estructurales, mientras que estas otras figuran sustituyen a las subdirecciones generales, pero no computan como tales. Según la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), las subdirecciones generales son “órganos directivos”, junto con los subsecretarios, secretarios generales, secretarios generales técnicos y directores generales. Y también especifica la LOFAGE que las direcciones generales se organizan en subdirecciones generales para la distribución de las competencias encomendadas a aquéllas, la realización de las actividades que les son propias y la asignación de objetivos y responsabilidades.
Y un dato más: en su artículo 10 concreta que los órganos directivos “se crean, modifican y suprimen por Real Decreto del Consejo de Ministros”. Sin embargo, “los órganos de nivel inferior a subdirección general se crean, modifican y suprimen por orden del ministro respectivo, previa aprobación del Ministro de Administraciones Públicas”. Y más aún: “las unidades que no tengan la consideración de órganos se crean, modifican y suprimen a través de las relaciones de puestos de trabajo”. Es decir, estas últimas figuras se ajustan a capricho como un chicle, y no pasan por los boletines oficiales.
Subdirecciones generales de quita y pon
Un ejemplo muy curioso de la capacidad de las Administraciones Públicas para readaptar estructuras lo vivió la Comunidad de Madrid en algunos de sus cambios de poder. En 1996 se suprimieron en la Comunidad Madrid los puestos de subdirector general. La medida se vendió como racionalización de estructuras y ahorro significativo. En su lugar se creó la figura de coordinador de área, también con nivel 30. Eso sí, el cambio de denominación dio lugar a un cambio total de responsables, por supresión de sus puestos estructurales.
Años después, con motivo del nuevo cambio de equipo en 2004, se recuperó de nuevo la figura del subdirector general. Esta reaparición de los subdirectores generales se vendió entonces como una medida sin coste, porque sólo se cambiaba de nombre en la estructura a los miembros de la Administración denominados coordinadores.
El síndrome de la unidad de apoyo
Las unidades de apoyo no están bien vistas, entre otras cosas porque son sinónimo de duplicidad administrativa. Pero crecen como setas tras la lluvia. Las unidades de apoyo son gabinetes frustrados, más o menos secretarías generales, esa unidad que todo centro directivo que se precie aspira a tener. Es la vocación general que tiene cada centro u organismo a mimetizar la figura del ministerio en pequeño.
La unidad de apoyo es el prototipo más extendido de administración inexistente en la estructura formal, es decir, algo así como “administración sumergida”. Al frente, un vocal asesor, un consejero técnico, un director de programa, etc. El resto, un nombre formalmente inventado, inexistente en la estructura formal. En realidad, una macrosecretaría venida a más por la cercanía al jefe. Con tanta motivación como con tendencia al crecimiento, siempre tentada de duplicar todas las funciones de carácter más o menos horizontal en el centro, unidad u organismo de que se trate.
Cualquier intento serio de supresión de duplicidades en la Administración Pública tiene que empezar por la erradicación total de este tipo de unidades. Sus funciones podrían ser desarrolladas por las unidades estructurales, normalmente subdirecciones generales. Pero suele suceder lo contrario: partiendo de unas funciones mínimas, con cercanía a la jerarquía, van ampliando su campo de acción a base de arañar competencia a las unidades existentes.
Los mochileros
Los “mochileros” constituyen una curiosa especie que tiene su origen en el famoso artículo 33.2 de la ley 31/1990, de 27 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado. A sus perceptores se les conoce como “nivel 33”, un nivel ficticio que debe su nombre al artículo de la ley que hace posible el complemento. La medida ha hecho escuela, porque las comunidades autónomas tienen sus correspondientes adaptaciones (a veces muy generosamente) para altos cargos.
El propio Estatuto básico de los empleados públicos (Ley 7/2007) consagra el complemento de cesantía de altos cargos en su artículo 87.3. El complemento se extiende a los funcionarios cesados en puestos que comporten la situación de “servicios especiales”, incluyendo en tal situación al personal eventual, asesores de grupos parlamentarios, concejales y directivos municipales que desempeñen el cargo en dedicación exclusiva. Los beneficiarios “recibirán el mismo tratamiento en la consolidación de grado y conjunto de complementos que el que se establezca para quienes hayan sido directores generales y otros cargos superiores de la correspondiente Administración Pública”.
Mochileros menores
Hay también mochileros de segunda. Se consagran en 1996, con el cambio de partido en el poder. Los salientes allanaron el camino normativo a los entrantes, con la Resolución de 15 de febrero de 1996 de las Secretarías de Estado de Administraciones Públicas y de Hacienda “por la que se dictan reglas aplicables a determinados procedimientos en materia de reingreso al servicio activo y de reasignación de puestos de trabajo”. Tiene un apartado de “asignación de puestos de trabajo a los funcionarios cesados en puestos de libre designación o a los removidos de puestos obtenidos por concurso o cuyo puesto haya sido suprimido”.
La suerte de los mochileros es variada. En buena medida depende de la propia actitud (con “c”) del beneficiario, como tantas veces ocurre en las Administraciones Públicas. Los hay desde instalados en una suerte de prejubilación, hasta encuadrados plenamente en la estructura, pasando por asesores directos, cabezas de unidades paralelas dotadas de medios y funciones, etc.
El personal eventual
Un sector de administración sumergida del que se habla mucho es del personal eventual de la función pública. Son los cargos, no funcionarios, nombrados con total discreción por el político mientras dura su mandato. De acuerdo con el artículo 12 del Estatuto, “es personal eventual el que, en virtud de nombramiento y con carácter no permanente, sólo realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial”
Es una figura lógica y necesaria. El problema aparece cuando proliferan de forma excesiva y cuando extienden sus funciones más allá de lo que sería el terreno “confianza o asesoramiento especial”. Con frecuencia, las dos disfunciones van unidas, generalmente porque se modela caprichosamente la virtud de la “confianza” y se invade el terreno del funcionario de carrera. También es frecuente que dupliquen la estructura, y que se use esta figura con tareas como sustituir los puestos de estructura, controlarlos o simplemente duplicarlos, con afán de mantener la organización en confrontación consigo misma.
Un caso paradigmático de abuso de la figura del empleado eventual lo cita Severiano Fernández Ramos en “Los falsos empleados públicos: el personal eventual“. Impugnado el nombramiento como personal eventual del conductor-asistente particular del presidente de cierta diputación provincial, en la contestación a la demanda se afirman cosas como “que el cuidado del vehículo oficial no es el que se realiza en los talleres sino de algo personal que incluye la música que el Presidente desea, el olor que quiere, los elementos de comodidad que solicita, el nivel adecuado de climatización, la velocidad de transporte que le gusta”. Como no podía ser menos, ante tales argumentos el Tribunal señaló que las “cualidades” apuntadas “deberían ser consideradas como accesorias y secundarias frente a las exigencias de una conducción eficaz, segura y experta que deberían ser las definitivas a la hora de conceptuar este puesto de trabajo”. (STSJ Castilla- La Mancha 3-12-2012, Recurso contencioso-administrativo núm. 390/2012.)
Poniendo coto
Por fin se ha empezado a poner límites numéricos al nombramiento de este personal. La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y sostenibilidad de la administración local, modifica la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las bases del régimen local, añadiendo un artículo 104 bis donde determina una serie de límites y normas para el personal eventual de los ayuntamientos.
En el escalón mínimo, los municipios de población entre 2.000 a 5.000 habitantes podrán dotarse de un puesto de trabajo de personal eventual si el ayuntamiento no cuenta con personas de dedicación exclusiva. Los de 5.000 a 10.000 habitantes tendrán como máximo un puesto de trabajador eventual. Y así toda una escala en función del número de habitantes, hasta llegar a los ayuntamientos superiores a 500.000 habitantes, que tendrán como máximo un número de puestos de personal eventual del 0,7 por cien de la plantilla. Es decir, a más plantilla sobrecargada, más puestos de personal eventual autorizados.
En las diputaciones provinciales los puestos de personal eventual se regulan con un sistemas similar a este empleado en los ayuntamientos.
Contrataciones externas
También en el terreno de las contrataciones externas se está marcando límites, aunque a medida que se bloquean las plantillas de forma indiscriminada, en lugar de realizar una reducción inteligente y selectiva, crece la necesidad de cubrir algunos huecos de la manera que sea. La asistencia técnica, se le llame como se le llame, es una vieja figura que difícilmente desaparecerá.
Los contratos a través de empresas de trabajos que debería hacer el personal funcionario se resisten a desaparecer. Cotizan como autónomos, pero forman parte de una estructura, tienen horario, ocupan silla y mesa en dependencias oficiales, etc. En algunas administraciones a veces terminan saltando a la figura del funcionario interino.
Los órganos colegiados también se sumergen
Pero las administraciones sumergidas no se alimentan únicamente de puestos de trabajo y unidades. Algunos tipos de órganos también se han echado en manos de la imaginación. Sin ir más lejos, los órganos colegiados. Sobre todo después del Real Decreto 776/2011, de 3 de junio, por el que se suprimen determinados órganos colegiados y se establecen criterios para la normalización en la creación de órganos colegiados en la Administración General del Estado y sus Organismos Públicos.
Este real decreto suprimió de un plumazo varios cientos de órganos colegiados. Fue una revisión más o menos global que sirvió para sacar a la superficie la proliferación de órganos colegiados. Pero, como suele ocurrir, se actuó demasiado a bulto y con planteamientos generales, en lugar de llevar a cabo análisis selectivos. La consecuencia de ello fue la supresión de órganos colegiados en uso y de existencia justificada, porque permitían vertebrar y planificar conjuntamente en departamentos y organismos grandes.
Al suprimirse, en torno a aquellos casos más necesarios se ha desatado de nuevo la imaginación y la tendencia a las estructuras paralelas. Es decir, han rebrotado fórmulas sucedáneas de órganos colegiados que se estructuran igual y realizan las mismas funciones que los órganos suprimidos. Pero en un canal paralelo e informal.
La transparencia como medicina
Personalmente, no le encuentro mucho sentido a estas vías paralelas de administraciones públicas. En general, encierran duplicidades, derroches y enfrentamientos, entre el titular de la competencia y su réplica con poderes. Un coste tremendo en presupuesto, tiempo e ineficacia. Por eso son dignas del mayor aplauso todas las medidas tendentes a atajar el problema, aunque sólo sea igualando poder real y poder oficial.
Creo que se necesitan dos principios básicos para que las administraciones sumergidas si no desaparecen, al menos se reduzcan al máximo. Una de ellas gira en torno a la necesidad de que los españoles nos creamos las cosas. Es decir, que no contemos una cosa pensando desde el primer momento en hacer otra. O que no gastemos el mejor potencial de nuestras neuronas en ver cómo sorteamos la norma desde el mismo momento en que entra en vigor.
La segunda cuestión fundamental en este terreno es la transparencia. Los mundos sumergidos se cobijan bien y se mueven como pez en el agua cuando hay opacidad. En la medida en que la transparencia se impone, las estructuras sumergidas pierden la complicidad de la ocultación, salen a la superficie y hay que explicarlas. Pero explicar lo indefendible deriva con frecuencia en la evaporación de determinados vicios, al menos en porcentajes significativos.
Así parece haberlo entendido la mencionada ley 27/2013, referida a la racionalización de la administración local, entre cuyas medidas se menciona expresamente que “las corporaciones locales publicarán semestralmente en su sede electrónica y en el boletín oficial de la provincia o, en su caso, de la comunidad autónoma uniprovincial, el número de los puestos de trabajo reservados a personal eventual”. Habría que ir algo más allá en esa información, pero no deja de ser un comienzo en el camino.
Creo que el homenaje más sincero que podemos hacerle a Suárez es obtener sus mejores enseñanzas y ponerlas en práctica ahora. Para mí, una sobre todo: la escucha activa y, en función de eso, la capacidad de pactar y liderar un proyecto común, embarcando a la mayoría de la sociedad española. Un barniz de actitud 2.0, salvando las distancias.
Este país machaca en vida a sus héroes y los eleva a los altares cuando se van. Por eso no hay héroes vivos: desde la crítica o la indiferencia al vivo, se cruza el puente directo hacia el mito cuando fallece. Ambos extremos me parecen igualmente absurdos. Estos días abundan los homenajes a Suárez, lo cual está bien, pero deberíamos ahorrarnos la adulación artificial que perjudica la imagen del propio homenajeado.
Estos días hay hemorragia de frases generosas. Pero las más de las veces son generosas sobre todo para quienes las reparten gratuitamente, porque a muchos les sirve para salir del olvido, a otros para intentar reescribir algunos períodos de la transición y a unos terceros para ver si moviendo el árbol cae algún voto.
“Deprisa, deprisa”
Viví la presidencia de Adolfo Suárez en la universidad y en mi bautismo laboral en el diario “Pueblo”. Es decir, mi vida entonces, como la vida del país, se movía “deprisa, deprisa”, y así tengo que seguir viendo aquel período que enterró no pocos tópicos de la Historia de España. Ahora se está analizando aquellos años con los ojos de hoy. Naturalmente, eso no vale, salvo para extraer enseñanzas.
Creo que hay que hacer el esfuerzo de analizarlo con ojos de entonces. Visto así, creo que la transición fue una obra colectiva, donde todos ejercieron su papel: involucionistas del régimen, reformadores del régimen, rupturistas contenidos y rupturistas sin más. Añadiendo a tan rica fauna los tonos grises, combinaciones, mezclas, matices e hibridación entre varias de esas etiquetas.
Precursor de la escucha activa
Y en medio de todo eso, un personaje valiente y ambicioso (confesado por él mismo), sin más plan que el convencimiento de que había que avanzar hacia la democracia. Manejaba un proyecto cambiante en beta permanente, alimentado con una enorme capacidad de “escuchar” e improvisar el siguiente paso en función de su constante escucha activa. En esa escucha activa, que reescribía cada día su hoja de ruta, es donde veo yo un barniz precursor de actitud 2.0, mucha antes de que las herramientas que hoy conocemos hicieran posible la extensión de la verdadera actitud 2.0
Grandes diferencias entre los dos momentos:
Entonces se trataba de salir de la dictadura, mientras que ahora estamos en régimen democrático.
Entonces había un proyecto común claro (la democracia), mientras que ahora no se percibe un objetivo común.
Entonces había ilusión política, hoy prima el desencanto.
Principales circunstancias paralelas:
Entonces había que lograr la democracia, ahora hay que apuntalarla y recuperar su esencia.
Entonces había que elaborar una Constitución válida para todos, hoy es necesario modificarla, redibujar la Constitución de 1978 adaptándola a nuevos tiempos y nuevas necesidades.
Entonces se supo “escuchar”, hoy hay unos medios que facilitan enormemente la “escucha activa” si potenciamos el arca de la actitud 2.0.
Entonces, como ahora, había que devolver protagonismo a la sociedad; con la diferencia de que eso entonces implicó blindar los partidos políticos y protegerlos, mientras que ese paso ahora debe suponer democratizar los partidos y descafeinar las férreas estructuras jerárquicas de sus aparatos.
Entonces el propio régimen franquista tenía que aprobar el cambio de régimen, ahora el colectivo político tiene que asumir su sacrificio y dejar paso una renovación de ideas, ilusiones y personas.
Entonces y ahora es imprescindible involucrar a todos, un gran pacto.
En definitiva, el gran homenaje a Adolfo Suárez no debe ser otro que asumir la enseñanza del gran pacto, la implicación colectiva, la escucha activa, la profundización democrática, la renovación de personas, el saneamiento de los usos políticos, la cesión de protagonismo a la sociedad.
//GERARDO BUSTOS// ¿Cómo será el empleado público en 2050? El diario francés Le Figaro ha elaborado un curioso informe sobre cómo será el trabajo dentro de medio siglo. Sus conclusiones nos sirven para indagar sobre los rasgos del empleado público a mitad de siglo.
No se trata de jugar a las adivinanzas ni de hacer profecías. Simplemente he querido husmear por dónde caminan las tendencias del puesto de trabajo hacia el futuro, tanto en el sector público como en el privado. El año 2050 sólo es un horizonte simbólico, el ecuador del siglo.
Sabemos que se aproximan grandes cambios en una doble dirección. Por un lado tenemos los profundos cambios que vienen y están llegando en el sector administrativo en general. Por otro lado, tenemos la concreción de esos cambios en un entorno tan peculiar como las Administraciones Públicas. Todo ello agudizado por la dinámica de cambio cultural y de funcionamiento que acarra la tremenda revolución de las TIC.
Inquietudes de un funcionario insatisfecho
¿A dónde apunta el futuro de la ciencia administrativa? ¿Cuál será el alcance de las transformaciones que se avecinan? ¿Cómo incidirán las nuevas tecnologías y los cambios culturales que están cuajando?
La inspiración y punto de partida básico de estas reflexiones es un reciente informe del diario francés Le Figaro. ¿Cómo nos organizaremos para nuestros días laborables de aquí a 50 años? Ésta es la pregunta que el periódico francés ha realizado a numerosos expertos en organización en el trabajo. Algunos de los rasgos del empleado público en 2050 derivan precisamente de las conclusiones de Le Figaro. Otras son conclusiones directas, conceptos aupados a las espaldas de un viejo funcionario con juveniles inquietudes insatisfechas.
Jubilación más tardía y gradual
Uno de los aspectos que señala el trabajo de Le Figaro refleja que se desvanecerá el concepto de retiro o jubilación, como un concepto completamente obsoleto, en parte debido al aumento de la esperanza de vida. Hasta las organizaciones sindicales coinciden en que la jubilación cubre una idea de retirada hasta de la vida social. Esa dinámica cada vez está más difuminada. Un dato fácil de ver en este sentido es el caso de los profesionales, muchos de los cuales siguen haciendo colaboraciones después de su jubilación.
En el caso de las Administraciones Públicas, la actual prórroga voluntaria hasta los setenta años, cada vez más usada especialmente por los niveles altos, se va a transformar en un incentivo claro por trabajar hasta los 70. Probablemente incluso hasta edades más avanzadas, pero siempre de forma parcial, mediante jubilaciones graduales o temporales.
De la misma manera que actualmente el acceso al trabajo para muchos jóvenes se produce de manera gradual, en el sentido de que empieza con contratos cortos e incorporaciones a tiempo parcial, la última fase del trabajo en las Administraciones Públicas lo va a ser también a tiempo parcial. Es decir, una salida gradual del mundo del trabajo público.
El trabajo de Le Figaro al que he aludido señala también que trabajaremos más tiempo, pero en períodos más cortos. Esto responde en parte a la prolongación de la esperanza de vida, que nos augura también alargar la etapa de la vida en que uno está laboralmente activo. Sin embargo, hará frente a su trabajo en plazos de tiempo más cortos.
De hecho, los tiempos laborales están experimentando una profunda mutación. Por ejemplo, actualmente puede decirse que la jornada laboral de numerosos directivos públicos ya es de hecho permanente. No se trata de calentar silla en el despacho hasta las 21 horas, sino de que una amplia gama de empleados de cierta responsabilidad son provistos por la organización de herramientas de comunicación máxima como el teléfono móvil, la tableta y ordenador portátil. Eso quiere decir que pueden recibir llamadas, correos electrónicos y mensajes instantáneos en cualquier momento. Vamos, lo que muchas empresas llaman oficina 24 horas en 365 días al año.
Lógicamente, las viejas culturas aún pesan. Hay directivos públicos que contactan para tonterías, porque se aburren en casa. Y también los hay que según llega el viernes al medio día desconectan el móvil y el ordenador, como el escolar que cierra la cartera hasta el lunes. Ambos están equivocados, porque piensan en antiguo. La conexión permanente significa que si hay cualquier cuestión de relieve, los directivos pueden conectarse entre sí. Ese será uno de los rasgos más claros del empleado público en el futuro.
La pirámide laboral gordita y los robots públicos
Uno de los rasgos más curiosos que señala el estudio de Le Figaro es la aparición de robots que tomarán el control de los oficios manuales. Ha sido una de las viejas aspiraciones o profecías del mundo laboral desde las tres leyes de la robótica de Isaac Asimov y John W. Campbell.
Ya no se trata de muñecos humanoides que frieguen los platos y repitan como papagayos alguna gracia en un foro gastronómico. Parece que las nuevas generaciones de robots son otra cosa, a veces incluso meros programas capaces de realizar tareas con cierto grado de inteligencia y autonomía. En pocos años esto será una verdadera revolución.
Únase a ello una pirámide laboral de empleo público nueva, de peonza en danza. Una pirámide con punto extremo, porque donde hay ministro no manda marinero, pero extendida en los directivos y altos niveles, para ir descendiendo hasta el mínimo en los niveles inferiores y subalternos. Telefonistas, auxiliares, ordenanzas, secretarias y secretarios, unidades de apoyo son algunas de las muchas figuras en trance acelerado de desaparición con las nuevas tecnologías, las nuevas culturas y los nuevos modos.
A título de ejemplo, según el Boletín Estadístico del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas (Registro Central de Personal), correspondiente a julio de 2013, en el marco de los funcionarios de carrera de la AGE la distribución por grupos es la siguiente: 13,7 % A1; 17,4 % A2; 40,1 % C1; 28,6 % C2; 0,25 % E. Dejando aparte factores especiales de las peculiaridades de la Administración Pública, se trata de unas proporciones que responden a estructuras arcaicas. Esas proporciones tienden a invertirse progresivamente.
Adiós al espacio físico y puerta abierta al teletrabajo
El trabajo de Le Figaro concluye tajante que la oficina física habrá desaparecido. Ha cobrado cierto auge, y parece que seguirá la tónica, el concepto de coworking. Se trata de zonas abiertas donde la gente trabaja de forma autónoma, sin mesa ni despacho fijo o propio. Complementariamente a esta tendencia, las ventajas del teletrabajo son cada vez más aceptadas.
Hoy quizá nos cueste imaginarnos al funcionario sin “su” mesa y “su” despacho. Pero la línea de futuro nos hace pensar en un trabajador público que combina su presencia en el lugar corporativo con el teletrabajo, de manera que el espacio corporativo será mucho más reducido y el trabajador acudirá allí únicamente cuando sea imprescindible.
El teletrabajo y sus beneficios tienen todas las bendiciones de la Unión Europea desde hace años, y vive desde hace tiempo un auge constante en los países del norte de Europa. Aunque tímidamente, en la Administración Pública española ya se ha experimentado con reconocido éxito un programa piloto de teletrabajo en tiempos de Jordi Sevilla como ministro de Administraciones Públicas. Incomprensiblemente, el proyecto no ha seguido adelante.
Ventajas como la reducción de costes y la mejora de la productividad derivada de la gestión por objetivos, la conciliación familiar y otras muchas son más que elocuentes. En cualquier caso, el fenómeno que he comentado antes de los directivos y las herramientas de comunicación son experiencias embrionarias espontáneas de teletrabajo que han entrado silenciosamente en nuestra vida.
Participación de los empleados y trabajo horizontal
Apunta el estudio de Le Figaro que en el futuro se tendrá en cuenta la opinión de todos los miembros implicados en un proyecto. Frente al modelo de jerarquización clara con mando en plaza, podrá haber líderes marcados pero sobre todo se tendrá en cuenta la opinión de todos los miembros que participen en un proyecto.
Este planteamiento se proyecta hacia un aplanamiento generalizado de los organismos jerárquicos, así como a una marcada democratización en las decisiones.
Estamos viviendo actualmente una nueva realidad que exige respuestas organizativas y laborales diferentes a las actuales. Esa realidad cambiará aún más en las próximas décadas. Por eso podemos conocer cuál va a ser la tendencia. En esa respuesta aparecerá necesariamente un nuevo tipo de funcionario. Lo que hoy llamaríamos funcionario 2.0, pero que los próximos años seguramente tendrá otro alcance y otras denominaciones.
Imaginemos una Administración abierta y transparente, convirtiendo a sus trabajadores en consultores internos, con conocimiento del proyecto del que forman parte, con preocupación por encontrarle sentido a lo que hace y con motivación para la mejora constante de la organización y del servicio.
Podemos imaginarnos un funcionario cuidadoso de su imagen de marca personal. Unas vías de selección de personal, que seguramente no van a ser los concursos que hoy conocemos, en las que se tiene en cuenta toda la mochila personal, una buena parte de la cual dependerá de la vida y la huella en las redes sociales o en los mecanismos sociales que las hayan sustituido en la red. Sobre todo imaginemos a un funcionario que escucha al ciudadano por todas las vías existentes. Un funcionario que colabora, comparte y gestiona contenidos.
El informe de Le Figaro tiene claro que en las próximas décadas se desarrollará la tecnología de la monitorización. Muchos expertos consideran positivo y posible que se desarrolle la tecnología al servicio de la vigilancia del desempeño laboral. Una idea en este sentido podría ser la instalación de chip en los propios empleados.
La idea de funcionarios que trabajan por objetivos y no por tiempo de reloj, aunque sea calentando silla, apalancando barra de cafetería o contando baldosas en los pasillos es revolucionaria hoy, pero se convertirá en norma de uso inevitable en poco tiempo. Los propios empleados públicos desearán que se contabilicen sus resultados, cuando sean éstos los que marquen su sueldo y permitan desarrollar teletrabajo y días de vacaciones, por ejemplo.
No olvidemos que con la red, prácticamente todo es medible.
Esto irá unido a la evaluación del empleado público, probablemente en cuanto a resultados y en cuanto a valoración de superiores, inferiores e iguales. El propio Estatuto Básico del Empleado Público señala en su artículo 13 que el “personal directivo estará sujeto a evaluación”. Y en especial el artículo 20: “Las Administraciones Públicas establecerán sistemas que permitan la evaluación del desempeño de sus empleados”.
Empleados innovadores y el fin del “siempre se ha hecho así”
La innovación a algunos les puede parecer un exotismo, pero va a marcar en el futuro uno de los rasgos más claros del empleado público. Es la imperiosa necesidad de cuestionarse todo y erradicar el conservador y costoso “siempre se ha hecho así”. Y sobre todo, hacer aflorar los talentos en las organizaciones.
Personalmente, me gusta mucho la afirmación de mi profesor Xavier Marcet en el sentido de que “sin compromiso no hay innovación, porque la innovación no deja de ser un pacto con el futuro”. Aún no son (si me permitís, “somos”) muchos los empleados públicos innovadores, pero inevitablemente ése será un rasgo claro en un empleado público audaz en una Administración que debe dar la respuesta a lo que le demanda la sociedad.
Las innovaciones deben ser sistemáticas y abarcar una amplia gama de métodos y procesos; es decir, formar parte de un programa constante de invención acelerada. Tal dinámica, marcada por la constancia y perseverancia, terminará por crear ventajas administrativas de óptimos resultados en la prestación del servicio público.
Administración más ligera, flexible, profesionalizada y con subsecretaría única
Estamos hartos de oírlo, pero no es cierto que en España haya más empleados públicos que en otros países. Ni tampoco es cierta la afirmación repetida una y mil veces de que tenemos un sistema administrativo más complejo a causa del Estado de las Autonomías. Como en España, la mayor parte de los países de nuestro entorno articulan el sistema administrativo en tres capas: Estado, regional o federal y local. Nos sobra alguna capa intermedia, como las diputaciones, pero nada más.
Quizá lo que sí tenemos son unos sistemas de acceso a la función pública y de formación del empleado público un tanto caóticos, desligados de necesidades y a menudo improductivos.
Hay que pensar en el futuro en una estructura más profesionalizada en la Función Pública, flexible por la adaptación a las necesidades y no por los vaivenes políticos. Podemos considerar que en España tenemos una cultura política en relación con las Administraciones Públicas francamente mejorable. Es mala esa cultura política que desconfía en los empleados públicos y en la maquinaria administrativa.
El político considera a la Administración Pública y a sus empleados como los enemigos que hay que combatir para poder poner en marcha los programas políticos. La actual dinámica política tiene que reventar y poner al colectivo político realmente al servicio de la sociedad, dejando a un lado el actual alejamiento de la realidad. Una de las consecuencias de la transformación del político y de la vida pública será, sin duda, la consideración de la Administración por el ejecutivo de turno como un instrumento que hace posible el desarrollo de los proyectos políticos. Es decir, la Administración no es el obstáculo que impide, sino la herramienta que hace posible.
Ese horizonte convive con otro aspecto señalado en el trabajo de Le Figaro: el funcionario de 2050 se caracterizará por una carrera multidisciplinar. Alejado de la figura relativa al modelo de carrera en la que uno se forma específicamente para un único propósito o se encasilla en él al comienzo de su carrera, y lo desempeña durante toda su vida profesional. La nueva línea vendrá marcada por el salto de unas funciones a otra para tener un conocimiento generalizado del sector.
Únase a esto la unificación o agrupamiento de los servicios horizontales. El modelo de cada ministerio con una subsecretaría, repitiendo servicios, duplicando esfuerzos y generando mecanismos y estructuras incompatibles dejará paso a estructuras de servicios compartidos. En una palabra, el modelo de subsecretaría única para todos los ministerios, para todas las consejerías o para todas las concejalías.
Una estructura directiva profesional y estable
Emparentado con el punto anterior, consecuencia también de las malas culturas política y administrativa es la carencia de una dirección pública profesional y estable. La búsqueda de la eficiencia administrativa desembocará en lo que tiene cualquier organización pública o privada: unos directivos profesionales plenamente capacitados y con una mínima dosis de estabilidad.
Todas las mejoras soñadas para la Administración Pública del tipo de gestión por objetivos y por proyectos, evaluación del desempeño, cuadros de mando, carrera administrativa, etc. pasan por la consolidación de una estructura directiva competitiva y, por ende, estable.
El Estatuto Básico del Empleado Público lo contempla, pero lo cierto es que hoy por hoy los cesantes del Miau de Benito Pérez Galdós se siguen reproduciendo en la carne de los estamentos más altos y también en parte en los puestos sometidos a la libre disposición, confundida con libre cese sin justificación. De esta manera, los cesados no se van a su casa, sino a los pasillos con una mochila de mitad de sueldo. Estas barridas se producen especialmente en los primeros tiempos del cambio de partido en el gobierno; posteriormente la desconfianza política se relaja a medida que avanza la legislatura o hay un segundo mandato. Es decir, la dinámica no es realista, sino que se basa en un prejuicio del poder político.
Carecemos de estructura de dirección pública, con mecanismos de entrada, permanencia o salida basados en el mérito. En su lugar tenemos funcionarios que ocupan puestos directivos profesionales pero con criterios con frecuencia caprichosos. Quizá una de las razones que explican la falta de una estructura directiva estable en la Administración Pública la encontremos en la falta de interés de la clase política, que se siente más cómoda actuando con discrecionalidad sin tener que asumir esa estructura directiva estable y profesionalizada. A menudo incluso la invade.
Sobran jefes y faltan líderes
Hace unos meses publiqué un artículo en este blog bajo el título “¿Las Administraciones Públicas tienen líderes o jefes?”. La respuesta está clara, y favorecida por la propia cultura de la Administración Pública, que se siente cómoda y alimenta la jerarquía. Lo hace por conservadurismo y por miedo a la falta de un mando clásico; no cree que pueda haber eficacia sin mando.
La Administración carece de la figura de gestores públicos en su cuadro directivo. Vale cualquiera y generalmente lo que prima en su selección es la afinidad política, la cercanía personal o la pertenencia al mismo cuerpo. Más la confusión de pensar que un especialista en un tema es el mejor gestor en su entorno. Eso lleva a los errores repetidos de médicos gestionando hospitales, cuerpos especiales gestionando todo tipo centros y entidades, etc.
La figura del directivo futuro no tiene lugar a dudas. El líder con autoridad, que no es lo mismo que el mando, que guía a la organización, genera equipo, aprovecha al máximo los talentos y sube al carro al personal con entusiasmo.
Invitación a la reflexión
Insisto en terminar como empecé. Esto no es una profecía, sino una invitación a pensar sobre el presente y futuro de la figura del empleado público. Me he inspirado en el trabajo de Le Figaro, he condensado algunas de mis viejas ideas sobre esta cuestión, largamente maduradas en el diario quehacer administrativo. Pero no niego que quizá haya confundido, al menos en algún caso, el deseo con la realidad. Juzgue el lector si ha sido así, pero ¿quién está libre de eso? Al fin y al cabo, cuando llegue la fecha marcada quien esto escribe tendrá 94 años, o no tendrá.
Sí debe quedar claro que no he pretendido agotar el tema. No están todos los que son, habrá otros muchos aspectos rechazables de la situación actual y otros rasgos previsibles en el funcionario a mediados de este siglo. Y habrá algunas previsiones fallidas. Y aparecerán nuevos avances que marcarán otras tendencias.
Lo importante de este post es que sirva para el debate y la reflexión colectiva.
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Evidentemente, no estoy hablando de liberalismo como ideología política, sino de una idea de organización política, donde el poder está repartido. Donde la existencia de contrapoderes es la garantía de un ejercicio democrático del poder. De tal manera, que en su opinión “el liberalismo nace de la diversidad, del reconocimiento de las tensiones propias de todo grupo social. De aceptar que pensamos de formas distintas y que esa diversidad de opinión, esa tensión dialéctica, en lugar de ser un problema que hay que resolver, es algo positivo que enriquece a la sociedad y que nos lleva a tomar decisiones políticas más sabias”.
La convicción que subyace en los poderes públicos de todo signo es la de que no se puede ser operativos si no es con un control total de todos los estamentos de la sociedad. Ése es un clarísimo error antidemocrático. Y un error de planteamiento total, porque la operatividad, la utilidad máxima, no se da cuando puedo hacer lo que quiera, como si fuera el único poseedor de la verdad absoluta. Nada de eso.
trabajandomasporunpocomenos 
