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#DirPro Aportaciones a la futura Ley de Función Pública, en materia de Dirección Pública Profesional


Por Antonio Ansón, Gerardo Bustos, Fuencisla Gaitero y Gema T. Perez Ramón

Como ciudadanos, hemos querido realizar algunas aportaciones al anteproyecto de la Ley de la Función Pública, enviando nuestras observaciones al texto propuesto en una materia que nos parece del máximo interés para la modernización de la Administración Pública española: la dirección pública profesional. El anteproyecto regula el personal directivo público profesional, diciendo que este serán los subdirectores generales y asimilados. No nos parece mal que los subdirectores sean directivos profesionales, lo que es difícil de entender es que el resto de titulares de los órganos directivos de la administración pública (excluidos los ministros y secretarios de Estado) no sean directivos profesionales. En este artículo queremos compartir con con total transparencia nuestras aportaciones en el trámite de información pública.

Definición del personal directivo público

La primera observación es sobre la propia definición del personal directivo público profesional (DPP). Lo es “quien desempeñe funciones directivas para el desarrollo de políticas y programas públicos”. Luego, se dice que son DPP los subdirectores generales (SG).

Pues bien, lo primero que hay que decir es que los órganos directivos según la LRJAE son los Subsecretarios, Secretarios generales, Secretarios generales técnicos y Directores generales, además de los Subdirectores generales (solo que estos no son altos cargos). Ya FEDECA argumentó que los subdirectores generales eran más bien predirectivos, sin duda teniendo presente la definición legal de órganos directivos.

En suma, la designación de los SG como únicos DPP no se corresponde con la propia definición que se propone, al dejar fuera a los denominados altos cargos, que son los que ejercen la función directiva pública en España. Esto, en nuestra opinión, puede perjudicar el desarrollo de la dirección pública profesional en España y, desde luego, incumple las recomendaciones de la OCDE a sus países miembros, efectuadas en 2019. Allí se define como Directivos Públicos a los “funcionarios públicos en los niveles jerárquicos más altos de la función pública que toman decisiones y ejercen influencia. Los dirigentes políticos y sus gabinetes y asesores no están incluidos en el ámbito de aplicación de la presente Recomendación”. La recomendación respecto a los Directivos es la siguiente:

2. Fortalecer la capacidad de liderazgo en la función pública, en particular mediante las siguientes acciones: 

a. Aclarar las expectativas respecto de los directivos públicos para que sean líderes políticamente imparciales de las organizaciones públicas, a quienes se les confíe el cumplimiento de las prioridades del gobierno, y mantengan y encarnen el más alto grado de integridad sin temor a represalias motivadas políticamente; 

b. Considerar criterios basados en el mérito y procedimientos transparentes en el nombramiento de los directivos públicos, y hacerlos responsables de su desempeño; 

c. Asegurar que los directivos públicos tengan el mandato, las competencias y las condiciones necesarias para proporcionar asesoramiento imparcial basado en datos a las autoridades políticas, y 

d. Desarrollar la capacidad de liderazgo de los directivos públicos que ya se desempeñan en sus cargos o que podrían desempeñarse en ellos. 

Dejar fuera a los niveles más altos de la función pública al regular la Dirección Pública Profesional es una grave desviación de la buena práctica internacional.

NUESTRA PROPUESTA:

Que se reconsidere en el anteproyecto incluir al resto de órganos directivos de Administración del Estado (subsecretarios, secretarios generales, secretarios generales técnicos y directores generales) dentro de un sistema de Dirección Pública Profesional que garantice que sean líderes políticamente imparciales, avanzando hacia un sistema de nombramiento transparente, y dotarles del mandato, competencias y condiciones necesarias para asesorar imparcialmente al gobierno.

Los Subdirectores Generales como directivos públicos profesionales.

Sin realizar cambios normativos en la LRJAE, en la actualidad la figura de los SG no reúne el mandato, competencias y condiciones para ejercer la función directiva en la Administración española.  Insistimos, no se dan las condiciones ahora, aunque tendría sentido que se les considerase directivos dentro de un sistema equilibrado de Dirección Pública donde los más altos cargos de la Administración estuviesen incluidos y los Subdirectores Generales adjuntos fuesen considerados predirectivos. 

Actualmente los SG son “los responsables inmediatos, bajo la supervisión del Director general o del titular del órgano del que dependan, de la ejecución de aquellos proyectos, objetivos o actividades que les sean asignados, así como de la gestión ordinaria de los asuntos de la competencia de la Subdirección General”. El APLFP dice que como DPP tienen autonomía funcional. El problema surge cuando el anteproyecto añade que la autonomía será “de acuerdo con los criterios e instrucciones directas de sus superiores”, vaciando de contenido la facultad.

NUESTRA PROPUESTA:

Si el anteproyecto no se reconsidera, al menos hay que dotar de unas mínimas condiciones para que los SG puedan desarrollar su trabajo, ya que en la actualidad está totalmente subordinado a los criterios e instrucciones directas de sus superiores.

Sobre quienes deberían ser directivos públicos profesionales

El anteproyecto sólo incluye a los subdirectores generales, pero consideramos que deberían considerarse directivos públicos también a los directores generales y otros titulares de órganos directivos de la AGE.

La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público aborda en su artículo 55 la estructura de la AGE, y diferencia en la estructura de su organización central dos tipos de órganos: Órganos superiores (ministros y secretarios de Estado) y órganos directivos (subsecretarios y secretarios generales, secretarios generales técnicos y directores generales y subdirectores generales)

En el caso de la organización territorial de la AGE, son directivos los delegados del Gobierno en las CC AA (rango de subsecretario) y los subdelegados del Gobierno en las provincias (rango de subdirector general). En el exterior, los órganos directivos son los embajadores y los representantes permanentes ante organizaciones internacionales. Los organismos públicos determinan en sus propios estatus sus órganos directivos.

Visto así, se carga de toda lógica considerar que los directivos públicos deberían ser quienes desempeñan su función en los máximos escalones de esos órganos directivos.

Por otra parte, el artículo citado señala que los órganos superiores y directivos tienen además la condición de alto cargo, excepto los subdirectores generales y asimilados, de acuerdo con lo previsto en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la AGE. Lo que hace la ley es determinar un régimen jurídico especial para los que define como altos cargos, además de marcar una línea divisoria entre los órganos directivos.

El hecho de que la ley de altos cargos deje fuera de tal calificación a los subdirectores generales ha llevado al anteproyecto a considerar que los subdirectores generales son el único personal directivo.

Realmente la ley 40/2015 no distingue entre estos dos tipos de órganos (superiores y directivos) al apuntar que ambos se nombrarán “atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia”. Sin duda se trata de un error de bulto, porque coloca en la misma franja de selección a unos órganos políticos (los superiores) y a otros órganos profesionales de la dirección pública (los directivos).

A pesar de eso, lo que sí permite la ley 40/2015 es vislumbrar unos cometidos diferentes entre los órganos superiores y los directivos. Puntualiza que “corresponde a los órganos superiores establecer los planes de actuación de la organización situada bajo su responsabilidad y a los órganos directivos su desarrollo y ejecución.” Del desarrollo de esta diferencia de cometidos bien pudiera salir la concreción de cometidos y responsabilidad del directivo público profesional (DPP).

NUESTRA PROPUESTA

Considerar directivos públicos profesionales a todos los titulares de los órganos directivos tal como lo recoge la LRJAE: subsecretarios, secretarios generales, secretarios generales técnicos, directores generales y subdirectores generales

Sobre el cese por pérdida de confianza

El artículo 18 del anteproyecto establece para los directivos públicos profesionales, entre las causas del cese “g) De forma excepcional, por pérdida de la confianza”. Entendemos que el cese obedece a causas objetivas de índole profesional, y son esas causas las que generarán una pérdida de confianza. Establecer, sin más, la pérdida de confianza como una razón, anula el carácter profesional del directivo público, puesto que se le puede cesar libremente aduciendo mera “perdida de confianza”.

NUESTRA PROPUESTA

Suprimir el apartado g) mencionado

Sobre la evaluación del desempeño de los DPP

Las funciones directivas que corresponden a los DPP reclaman un tipo de evaluación del desempeño cualificada. Solo comprobar si se han alcanzado metas numéricas y objetivos no es suficiente, ya que se necesita averiguar si el incumplimiento deriva de una mala gestión o de otras circunstancias.

Por otro lado, hay que señalar el sorprendente hecho de que los órganos directivos que se agrupan bajo el nombre de altos cargos queden fuera del sistema de evaluación, cuando sin duda son los responsables de que la Administración Pública española cumpla su cometido.

El anteproyecto se remite para la evaluación del desempeño al esquema del Título V, diciendo que en el desarrollo reglamentario ya establecerán las peculiaridades para los directivos. Pero si este marco no se desarrolla reglamentariamente o si el departamento, organismo o unidad no se ha dotado de un instrumento de planificación estratégica, entonces, ¿no habrá evaluación para los DPP?

NUESTRA PROPUESTA:

La LFP debe contener un esquema básico de evaluación para los DPP basado en el cumplimiento de contratos programa o instrumentos similares en que exista un compromiso de cumplimiento por parte del directivo en unos plazos determinados. 

Deben existir objetivos estratégicos para el plazo de 5 años, con sus indicadores y metas globales, y objetivos operativos y metas anuales que deben ajustarse al inicio de cada periodo. También hay que garantizar un sistema de seguimiento periódico de los indicadores y de retroalimentación del sistema, de manera que los planes anuales puedan ser ajustados para mejorar el desempeño. 

La evaluación de los DPP debe ser mucho más exigente y cercana que la de los empleados públicos en general, bien utilizando evaluación 360 o buscando otros sistemas igualmente relevantes, pero menos costosos.

Comunidad de Madrid, 13 de enero de 2023

#DirPro Ante la futura Ley de Función Pública de la AGE, aspectos esenciales de la dirección pública profesional II


El 20 de abril iniciamos un debate en este blog sobre los diferentes aspectos de la dirección pública profesional, con el fin de presentar algunos de los puntos más importantes que deberá abordar la anunciada futura Ley de Función Pública de la Administración General del Estado (AGE). Hoy recapitulamos y ofrecemos una selección de contenidos de estas últimas semanas con enlaces a cada uno de ellos.

Por Gerardo Bustos, Gema T. Pérez Ramón, Fuencisla Gaitero y Antonio Ansón

Los modelos de dirección pública en otros países, los requisitos esenciales en la selección de los directivos públicos, la autoridad independiente de selección y la apertura de la dirección pública profesional a la sociedad civil son los cuatro temas que se han abordado desde nuestra perspectiva en este blog. Antes ya hablamos del concepto y del para qué de una dirección pública profesional, de las competencias del directivo público, a quiénes debemos considerar como tales y la duración de su mandato (aquí un resumen).

Modelos de dirección pública por el mundo

  • Modelo portugués
  • La alta función pública francesa
  • Sistema británico
  • Modelo de Chile

5 requisitos esenciales para seleccionar a los directivos públicos

  • Publicidad de las vacantes de cargos directivos
  • Definición del perfil y requisitos mínimos necesarios
  • Desarrollo de un concurso de méritos
  • Propuesta de candidatos para la vacante
  • Duración del proceso de selección

La Autoridad Independiente de Selección (AIS) de directivos públicos profesionales

  • El ejemplo portugués
  • Modelos orgánicos posibles
    • Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIREF). 
    • Agencia Española de Protección de Datos (AEPD)
    • Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG)
  • Propuesta básica de AIS
  • Transición hacia la implantación de la AIS

La apertura de la dirección pública profesional a la sociedad civil

  • Es urgente incorporar nuevos perfiles y contar con mejores directivos públicos para abordar la transición de la Administración al siglo XXI.
  • Abrir a la sociedad civil la dirección pública en determinadas condiciones puede traer ventajas para la Administración y para la sociedad en general.
  • Incorporar talento, venga de donde venga, es lo que necesitamos en la actualidad.

 

CADA MARTES: cada martes abordamos uno de los temas de debate sobre dirección pública profesional. (Aclaración solicitada: El debate está enfocado al anteproyecto de ley de función pública de la AGE, por lo que en general los textos se refieren a la situación en la AGE o a aspectos comunes a todas las administraciones públicas.)

Temas publicados hasta ahora:

Ante la futura Ley de Función Pública de la AGE: la dirección pública profesional a debate

Dirección Pública, ¿Para qué?

Competencias del directivo público

¿A quién consideramos directivos públicos?

¿Cuánto debe durar el mandato de un directivo público profesional?

Sobre el concepto de dirección pública profesional

5 requisitos esenciales en la selección de los directivos públicos

Hacia una Autoridad Independiente de Selección de directivos públicos profesionales

Dirección pública profesional: del coto privado de los funcionarios a la apertura a la sociedad civil

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4 razones que explican por qué los cambios en la Administración Pública no llegan a tiempo


Por Antonio Ansón

La falta de voluntad real para abordar los cambios es una poderosa razón para  que nada llegue a cambiar. A menudo, esto se produce por un conflicto objetivo entre el interés común y el interés particular de quien toma la decisión o del grupo de intereses que le apoya.

Sin embargo, en otros muchos casos no existe este conflicto, y se percibe voluntad de que las cosas mejoren. Los cambios se anuncian junto con un paquete de medidas orientadas a realizar una reforma. Sin embargo, pasa el tiempo y las medidas se estancan, los cambios se retrasan y no se siente la mejora por los ciudadanos ni por los empleados públicos.

 ¿Qué razones se ocultan detrás de este fenómeno? ¿Es que las Administraciones Públicas son impermeables al cambio?

 4 razones

1ª. La planificación estratégica: el largo plazo no existe

Los nuevos equipos directivos en las Administraciones Públicas suelen ser los más motivados para abordar reformas. Piden nuevas ideas con impaciencia. Pero es demasiado frecuente que el requisito fundamental es que sean nuevas… o que lo parezcan, porque la memoria de las organizaciones que no gestionan el conocimiento es muy corta. La segunda exigencia es que puedan ser anunciadas de inmediato.

Esto provoca que solo acaben siendo realizables aquellas reformas que puedan ejecutarse en un plazo breve.

2 ª. Análisis previo apresurado

La prisa por abordar las medidas de reforma se explica por esa imperiosa necesidad de anunciarlas de inmediato. El hipertrofiado sistema jerárquico de decisión provoca un retraso considerable si se mide el proceso decisorio desde que se encuentra la idea hasta que obtiene la luz verde en los órganos superiores.

A la hora de la verdad, si se quiere presentar una idea con rapidez, no queda tiempo para analizar la situación previa, el impacto de las medidas, los recursos que se dedicarán y cómo se medirán su grado de avance y los resultados. La cuestión capital es que los anteriores son elementos básicos en la gestión de un proyecto. Y quedan aparcados en el segundo plano.

3ª. Falta de preparación de los directivos.

Los directivos de la Administración pública no han recibido preparación gerencial para desarrollar su trabajo, siendo considerados por su perfil técnico cualificado.

Y sin duda la mayoría conoce bien la materia que gestiona. Pero no parece que conozcan en profundidad la dirección de las políticas públicas, la planificación estratégica y operativa, la dirección de proyectos, la gestión de los recursos humanos y materiales y la atención al ciudadano, por nombrar algunos aspectos básicos de la gerencia pública.

Además, hay una gran confusión entre los cargos de confianza y los cargos de libre designación, que son los que deben ocuparse por los directivos públicos, hasta el punto de equipararlos e identificarlos como una misma situación.

Si no se identifican y describen estos puestos de dirección de la Administración, y se somete a evaluación su trabajo (lo que no tendría sentido si son cargos de confianza), se pierde la pieza fundamental para que puedan ejecutarse con éxito proyectos de mejora de los servicios públicos.

Simplemente, se carece del personal adecuado para que las medidas proyectadas sean llevadas a la práctica.

4ª. ¿Dónde está la participación y la comunicación interna?

Cada proyecto, cada medida, tiende a ser patrimonializada por los responsables de llevarla a cabo, como si su éxito dependiese de la oscuridad que la rodease. En cada despacho, en cada planta, en cada edificio, en cada oficina territorial, en cada ministerio… se habla de los otros (el resto del mundo) como si fueran el enemigo.

Sorprendentemente, el éxito de una reforma requiere de la colaboración franca de todos. Podrá ser liderada por un pequeño grupo, pero será implantada entre todos. Participar es el verbo que mejor se conjuga a la hora de realizar un gran proyecto. Pero para que esto sea una realidad, hay que cambiar las mentalidades.

El proyecto de reforma debe identificar y prever la participación de los grupos de interés, de los afectados, de los interesados y de quienes deben formar parte de la reforma. Las reformas desde despachos cerrados ya están condenadas por la historia: no traen nuevas realidades.

Es curioso que mientras en nuestras sociedades triunfan las redes sociales y, al hilo de estas, los proyectos colaborativos, no se perciban avances en los planteamientos reformistas. Si se quiere modificar el funcionamiento de un servicio público, de un organismo o de parte de él, ¿no parece de sentido común que se trate de conseguir el mayor número de voluntades? Para lograrlo habrá que realizar un verdadero esfuerzo de comunicación interna. Desgraciadamente, éste es un aspecto muy descuidado por los organismos públicos.

¿Las organizaciones públicas son impermeables al cambio?

 IMG_4159No lo creo. Cuando se hacen las cosas bien, los resultados no son diferentes de los de otras grandes organizaciones. Por un lado, hay resistencia al cambio, pero también hay herramientas para gestionarlo. Por otro lado, la motivación del empleado público y su vinculación a la organización, pueden ser una gran palanca de cambio.

 Cada uno de los obstáculos para la reforma que hemos identificado, puede ser superado adoptando medidas adecuadas. De algunas ya hemos hablado aquí, como la profesionalización de la dirección pública. También hemos escrito sobre el papel de las redes sociales en la Administración Pública, la motivación del empleado público y hemos seguido con atención las principales propuestas de reforma.

Pero la principal ventaja de un blog es ser un espacio abierto y compartido, donde todo se sigue construyendo. Esta es una opinión, pero caben otras ¿Que pensáis?

¿Queréis compartir ideas sobre cómo superar estas dificultades?

 

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