Archivos Mensuales: abril 2014

Las administraciones públicas sumergidas


 

// Gerardo Bustos //

Las Administraciones Públicas tienen una realidad formal y otra de funcionamiento con diferencias significativas. Algunas figuras singulares picotean con reiteración en las estructuras formales. Tienden al crecimiento constante y a asumir funciones específicas, así como a dotarse de personal propio y estructurado para llevarlas a cabo. Como para tantos problemas administrativos, el único remedio real vendrá de la mano de la claridad, la información y la transparencia.

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En España las leyes van por un camino y la realidad va por otro. En mayor o menor grado, ocurre en todos los terrenos. También somos dados a que las cosas tengan un nombre que no responde a la realidad. A que hablemos de la realidad ideal y vivamos en la realidad real. Bien conocido es el fenómeno de la economía sumergida en España a niveles mayores que otros países de nuestro entorno. Así, la economía tiene una realidad formal y una realidad real. Pues bien, la Administración Pública no es ajena a esa dinámica.

Buen reflejo de ello son las estructuras de trabajo. Los casos son tantos como la imaginación da de sí. Una fauna rica y variada. Este artículo no pretende ser un inventario de situaciones de este tipo, sino un reflejo de esa realidad administrativa paralela, a través de algunas tipologías claramente identificables. Lo realmente importante es la figura en sí y lo que eso supone en cuanto a la realidad de las estructuras.

Subdirecciones generales de tapadillo

En buena medida la estructura administrativa viene marcada por la existencia de subdirecciones generales, como unidad básica operativa. Precisamente esa importancia es la que explica la tendencia a camuflarlas o a sustituirlas por figuras imaginativas cuando se pone coto al crecimiento estructural. De esta manera, podemos encontrarnos con denominaciones de lo más diversa, como  divisiones, departamentos, directores técnicos, unidades, vocales asesores, coordinadores de área, etc. Denominaciones como éstas u otras similares, que no aparecen en los decretos de estructura de los ministerios o en las normas reguladoras de comunidades autónomas y ayuntamientos, esconden en la realidad subdirecciones generales perfectamente organizadas, con personal y estructura propias. Pero no cuentan en el cómputo de subdirecciones generales.

¿Cuál es la diferencia? Sencillamente, que las subdirecciones generales son estructurales, mientras que estas otras figuran sustituyen a las subdirecciones generales, pero no computan como tales. Según la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), las subdirecciones generales son “órganos directivos”, junto con los subsecretarios, secretarios generales, secretarios generales técnicos y directores generales. Y también especifica la LOFAGE que las direcciones generales se organizan en subdirecciones generales para la distribución de las competencias encomendadas a aquéllas, la realización de las actividades que les son propias y la asignación de objetivos y responsabilidades.

Y un dato más: en su artículo 10 concreta que los órganos directivos “se crean, modifican y suprimen por Real Decreto del Consejo de Ministros”. Sin embargo, “los órganos de nivel inferior a subdirección general se crean, modifican y suprimen por orden del ministro respectivo, previa aprobación del Ministro de Administraciones Públicas”. Y más aún: “las unidades que no tengan la consideración de órganos se crean, modifican y suprimen a través de las relaciones de puestos de trabajo”. Es decir, estas últimas figuras se ajustan a capricho como un chicle, y no pasan por los boletines oficiales.

Subdirecciones generales de quita y pon

Un ejemplo muy curioso de la capacidad de las Administraciones Públicas para readaptar estructuras lo vivió la Comunidad de Madrid en algunos de sus cambios de poder. En 1996 se suprimieron en la Comunidad Madrid los puestos de subdirector general. La medida se vendió como racionalización de estructuras y ahorro significativo. En su lugar se creó la figura de coordinador de área, también con nivel 30. Eso sí, el cambio de denominación dio lugar a un cambio total de responsables, por supresión de sus puestos estructurales.

Años después, con motivo del nuevo cambio de equipo en 2004, se recuperó de nuevo la figura del subdirector general. Esta reaparición de los subdirectores generales se vendió entonces como una medida sin coste, porque sólo se cambiaba de nombre en la estructura a los miembros de la Administración denominados coordinadores.

El síndrome de la unidad de apoyo

Las unidades de apoyo no están bien vistas, entre otras cosas porque son sinónimo de duplicidad administrativa. Pero crecen como setas tras la lluvia. Las unidades de apoyo son gabinetes frustrados, más o menos secretarías generales, esa unidad que todo centro directivo que se precie aspira a tener. Es la vocación general que tiene cada centro u organismo a mimetizar la figura del ministerio en pequeño.

La unidad de apoyo es el prototipo más extendido de administración inexistente en la estructura formal, es decir, algo así como “administración sumergida”. Al frente, un vocal asesor, un consejero técnico, un director de programa, etc. El resto, un nombre formalmente inventado, inexistente en la estructura formal. En realidad, una macrosecretaría venida a más por la cercanía al jefe. Con tanta motivación como con tendencia al crecimiento, siempre tentada de duplicar todas las funciones de carácter más o menos horizontal en el centro, unidad u organismo de que se trate.

Cualquier intento serio de supresión de duplicidades en la Administración Pública tiene que empezar por la erradicación total de este tipo de unidades. Sus funciones podrían ser desarrolladas por las unidades estructurales, normalmente subdirecciones generales. Pero suele suceder lo contrario: partiendo de unas funciones mínimas, con cercanía a la jerarquía, van ampliando su campo de acción a base de arañar competencia a las unidades existentes.

Los mochileros

Los “mochileros” constituyen una curiosa especie que tiene su origen en el famoso artículo 33.2 de la ley 31/1990, de 27 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado.  A sus  perceptores se les conoce como “nivel 33”, un nivel ficticio que debe su nombre al artículo de la ley que hace posible el complemento. La medida ha hecho escuela, porque las comunidades autónomas tienen sus correspondientes adaptaciones (a veces muy generosamente) para altos cargos.

El propio Estatuto básico de los empleados públicos (Ley 7/2007) consagra el complemento de cesantía de altos cargos en su artículo 87.3. El complemento se extiende a los funcionarios cesados en puestos que comporten la situación de “servicios especiales”, incluyendo en tal situación al personal eventual, asesores de grupos parlamentarios, concejales y directivos municipales que desempeñen el cargo en dedicación exclusiva. Los beneficiarios “recibirán el mismo tratamiento en la consolidación de grado y conjunto de complementos que el que se establezca para quienes hayan sido directores generales y otros cargos superiores de la correspondiente Administración Pública”.

Mochileros menores

Hay también mochileros de segunda. Se consagran en 1996, con el cambio de partido en el poder. Los salientes allanaron el camino normativo a los entrantes, con la Resolución de 15 de febrero de 1996 de las Secretarías de Estado de Administraciones Públicas y de Hacienda “por la que se dictan reglas aplicables a determinados procedimientos en materia de reingreso al servicio activo y de reasignación de puestos de trabajo”.  Tiene un apartado de “asignación de puestos de trabajo a los funcionarios cesados en puestos de libre designación o a los removidos de puestos obtenidos por concurso o cuyo puesto haya sido suprimido”.

La suerte de los mochileros es variada. En buena medida depende de la propia actitud (con “c”) del beneficiario, como tantas veces ocurre en las Administraciones Públicas. Los hay desde instalados en una suerte de prejubilación, hasta encuadrados plenamente en la estructura, pasando por asesores directos, cabezas de unidades paralelas dotadas de medios y funciones, etc.

El personal eventual

Un sector de administración sumergida del que se habla mucho es del personal eventual de la función pública. Son los cargos, no funcionarios, nombrados con total discreción por el político mientras dura su mandato. De acuerdo con el artículo 12 del Estatuto, “es personal eventual el que, en virtud de nombramiento y con carácter no permanente, sólo realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial

Es una figura lógica y necesaria. El problema aparece cuando proliferan de forma excesiva y cuando extienden sus funciones más allá de lo que sería el terreno “confianza o asesoramiento especial”. Con frecuencia, las dos disfunciones van unidas, generalmente porque se modela caprichosamente la virtud de la “confianza” y se invade el terreno del funcionario de carrera. También es frecuente que dupliquen la estructura, y que se use esta figura con tareas como sustituir los puestos de estructura, controlarlos o simplemente duplicarlos, con afán de mantener la organización en confrontación consigo misma.

Un caso paradigmático de abuso de la figura del empleado eventual lo cita Severiano Fernández Ramos en “Los falsos empleados públicos: el personal eventual“. Impugnado el nombramiento como personal eventual del conductor-asistente particular del presidente de cierta diputación provincial, en la contestación a la demanda se afirman cosas como  “que el cuidado del vehículo oficial no es el que se realiza en los talleres sino de algo personal que incluye la música que el Presidente desea, el olor que quiere, los elementos de comodidad que solicita, el nivel adecuado de climatización, la velocidad de transporte que le gusta”. Como no podía ser menos, ante tales argumentos el Tribunal señaló que las “cualidades” apuntadas “deberían ser consideradas como accesorias y secundarias frente a las exigencias de una conducción eficaz, segura y experta que deberían ser las definitivas a la hora de conceptuar este puesto de trabajo”.  (STSJ Castilla- La Mancha 3-12-2012, Recurso contencioso-administrativo núm. 390/2012.)

Poniendo coto

Por fin se ha empezado a poner límites numéricos al nombramiento de este personal.  La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y sostenibilidad de la administración local, modifica la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las bases del régimen local, añadiendo un artículo 104 bis donde determina una serie de límites y normas para el personal eventual de los ayuntamientos.

En el escalón mínimo, los municipios de población entre 2.000 a 5.000 habitantes podrán dotarse de un puesto de trabajo de personal eventual si el ayuntamiento no cuenta con personas de dedicación exclusiva. Los de 5.000 a 10.000 habitantes tendrán como máximo un puesto de trabajador eventual. Y así toda una escala en función del número de habitantes, hasta llegar a los ayuntamientos superiores a 500.000 habitantes, que tendrán como máximo un número de puestos de personal eventual del 0,7 por cien de la plantilla. Es decir, a más plantilla sobrecargada, más puestos de personal eventual autorizados.

En las diputaciones provinciales los puestos de personal eventual se regulan con un sistemas similar a este empleado en los ayuntamientos.

Contrataciones externas

También en el terreno de las contrataciones externas se está marcando límites, aunque a medida que se bloquean las plantillas de forma indiscriminada, en lugar de realizar una reducción inteligente y selectiva, crece la necesidad de cubrir algunos huecos de la manera que sea. La asistencia técnica, se le llame como se le llame, es una vieja figura que difícilmente desaparecerá.

Los contratos a través de empresas de trabajos que debería hacer el personal funcionario se resisten a desaparecer. Cotizan como autónomos, pero forman parte de una estructura, tienen horario, ocupan silla y mesa en dependencias oficiales, etc. En algunas administraciones a veces terminan saltando a la figura del funcionario interino.

Los órganos colegiados también se sumergen

Pero las administraciones sumergidas no se alimentan únicamente de puestos de trabajo y unidades. Algunos tipos de órganos también se han echado en manos de la imaginación. Sin ir más lejos, los órganos colegiados. Sobre todo después del Real Decreto 776/2011, de 3 de junio, por el que se suprimen determinados órganos colegiados y se establecen criterios para la normalización en la creación de órganos colegiados en la Administración General del Estado y sus Organismos Públicos.

Este real decreto suprimió de un plumazo varios cientos de órganos colegiados. Fue una revisión más o menos global que  sirvió para sacar a la superficie la proliferación de órganos colegiados. Pero, como suele ocurrir, se actuó demasiado a bulto y con planteamientos generales, en lugar de llevar a cabo análisis selectivos. La consecuencia de ello fue la supresión de órganos colegiados en uso y de existencia justificada, porque permitían vertebrar y planificar conjuntamente en departamentos y organismos grandes.

Al suprimirse, en torno a aquellos casos más necesarios se ha desatado de nuevo la imaginación y la tendencia a las estructuras paralelas. Es decir, han rebrotado fórmulas sucedáneas de órganos colegiados que se estructuran igual y realizan las mismas funciones que los órganos suprimidos. Pero en un canal paralelo e informal.

La transparencia como medicina

Personalmente, no le encuentro mucho sentido a estas vías paralelas de administraciones públicas. En general, encierran duplicidades, derroches y enfrentamientos, entre el titular de la competencia y su réplica con poderes. Un coste tremendo en presupuesto, tiempo e ineficacia. Por eso son dignas del mayor aplauso todas las medidas tendentes a atajar el problema, aunque sólo sea igualando poder real y poder oficial.

Creo que se necesitan dos principios básicos para que las administraciones sumergidas si no desaparecen, al menos se reduzcan al máximo. Una de ellas gira en torno a la necesidad de que los españoles nos creamos las cosas. Es decir, que no contemos una cosa pensando desde el primer momento en hacer otra. O que no gastemos el mejor potencial de nuestras neuronas en ver cómo sorteamos la norma desde el mismo momento en que entra en vigor.

La segunda cuestión fundamental en este terreno es la transparencia. Los mundos sumergidos se cobijan bien y se mueven como pez en el agua cuando hay opacidad. En la medida en que la transparencia se impone, las estructuras sumergidas pierden la complicidad de la ocultación, salen a la superficie y hay que explicarlas. Pero explicar lo indefendible deriva con frecuencia en la evaporación de determinados vicios, al menos en porcentajes significativos.

Así parece haberlo entendido la mencionada ley 27/2013, referida a la racionalización de la administración local, entre cuyas medidas se menciona expresamente que “las corporaciones locales publicarán semestralmente en su sede electrónica y en el boletín oficial de la provincia o, en su caso, de la comunidad autónoma uniprovincial, el número de los puestos de trabajo reservados a personal eventual”. Habría que ir algo más allá en esa información, pero no deja de ser un comienzo en el camino.

6 razones por las que usar la videoconferencia en formación


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Fuencisla Gaitero

En un reciente post resumía lo que, según mi experiencia, debían constituir las reglas básicas sobre las que debía pivotar la puesta en marcha de un curso a través de un sistema de videoconferencia.

Las razones que me llevaron a publicar antes el de “las 5 reglas” son que este sistema tiene un uso relativamente reciente y creciente en formación y consideré que sería más útil dar a conocer las posibles reglas a tener en cuenta para los que hayan decidido adoptar o probar la videoconferencia como un nuevo canal para gestionar el conocimiento y el aprendizaje 2.0 en las organizaciones tanto públicas como privadas.

Intentaré exponer a continuación las principales razones por las que debemos de usar este sistema o modalidad formativa:

Primera Razón: Es lo más parecido a un curso presencial

Uno de los principales retos a los que nos enfrentamos cuando intentamos impulsar el uso de las TICs en formación es superar la brecha digital y salir de la zona de confort. Con esto me refiero a nuevas competencias que deben adquirir tanto profesores como alumnos en el entorno digital y de modo completamente distinto a como estan acostumbradosen los cursos presenciales. Me refiero a la costumbre y hábito que tenemos de adquirir el primer contacto con los nuevos contenidos y conocimientos en un aula y con un profesor –ambos no virtuales-..

Por eso, en muchas organizaciones con gran implantación de formación presencial, puede ser una vía aconsejable para ir sustituyendo parte de los cursos que se impartían en modo presencial.

El uso de este sistema junto con el de las grabaciones en vídeo, al que nos referiremos más adelante y que pueden integrarse en las plataformas de formación online, son los mejores calcos o reproducciones de una clase presencial. Además, cuando el sistema permite una buena reproducción de la imagen y del sonido, habremos logrado una réplica perfecta.

Segunda Razón: Ahorro

ahorroLa reducción en el gasto de formación variará en función de la extensión del ámbito geográfico de ubicación de los integrantes de la organización correspondiente, de las necesidades de aprendizaje de su personal, de la duración media de los cursos que organice, de las fechas de estos y del esfuerzo formativo que cada organización o empresa acometa.

Con toda seguridad que se pueden obtener ahorros superiores a 5 euros en el coste medio de la hora empleada en formación, referida este al  coste medio de una hora de formación presencial cuando se realizan cursos centralizados, semi-centralizados o en cascada (formacion de formadores).

Tercera Razón: Rapidez en la impartición del curso

velocidadCuando se trata de formar a empleados de un servicio público de información y atención al ciudadano, la rapidez juega un factor importante si dicho servicio está sometido a plazos. Cualquier modificación en el procedimiento de gestión que afecte no solo a los empleados que atienden al público, sino a la propia herramienta de gestión o expediente electrónico de que se trate, el elemento rapidez juega un papel esencial.

Se trata de que detectada una necesidad formativa el curso se pueda hacer lo antes posible, con objeto de que la transferencia del conocimiento hacia el empleado o hacia el ciudadano o cliente se haga cuanto antes mejor.

Este análisis resulta esencial a la hora de tomar la decisión sobre cómo impartir un curso de formación que, de organizarse en presencial determinaría retrasos de varios días por razón de los viajes de desplazamiento de los asistentes al mismo.

Así que, el fin justifica los medios. El ciudadano –si se trata de un servicio público- y/o el cliente – en el ámbito privado- tienen el derecho a que la mejora en el servicio esté implementada lo antes posible y de la mejor manera posible.

Cuarta Razón: El alumno aprende en su lugar de trabajo o en su propio ordenador

formacion onlineEs frecuente que en muchos casos haya un cierto rechazo cuando los alumnos se tienen que desplazar de una manera continua y sostenida en el tiempo a recibir cursos de formación, dado las alteraciones que esto supone en el día a día de los empleados y de la cobertura de las necesidades del servicio de las oficinas. De hecho, en muchas organizaciones hay una cierta corriente hacia la reducción de cursos que supongan viajes.

Para no reducir el nivel de capacitación de nuestros empleados, debemos buscar con esta modalidad formativa y con la formación eLearning, obtener los mismos resultados en los propios puestos de trabajo –en los ordenadores- o en las oficinas –en las salas de videoconferencia-.

Quinta Razón: Grabar el curso en video

Boton RecDe no poder hacer el curso a tiempo real, se puede realizar una grabación y después editar el material que resulte. Con los vídeos y en el canal adecuado, se puede desarrollar una buena formación, formal o informal, según se decida por el experto, el área promotora del curso y de acuerdo al alcance pretendido.

No olvidemos que las últimas tendencias en la formación eLearning aconsejan incorporar videos tutoriales para incluir determinados contenidos que deben someterse a una explicación más dirigida por los expertos. Con los mismos se puede construir más adelante un curso eLearning incorporando más contenidos (foros de dudas o monográficos sobre aspectos concretos del curso, material didáctico que el alumno debe estudiar y comprender, supuestos prácticos, pruebas de aprovechamiento, etc…dentro de un sinfín de recursos formativos.

De hecho en YouTube o en el canal de vídeos, en su caso, que disponga nuestra organización, este material representa hoy en día una potente herramienta en formación. Esto es lo que ha ocurrido a Salman Khan con el proyecto “Khan Academy” y a mucha de la oferta formativa eLearning que hoy se ofrece por Universidades, Administraciones Públicas y empresas privadas. Os dejo el enlace al vídeo “Usemos el vídeo para reinventar la educación” en donde menciona su experiencia y alguna de las ventajas que tiene el video entre las que menciona que “se puede pausar y repetir al profesor, sin sentir que están haciéndole perder el tiempo”.

Sexta Razón: Protección del medio ambiente: reduciendo nuestra huella de carbono

Huella CarbonoLas TIC permiten reducir el consumo energético y la degradación del medio ambiente a través de la reducción en el uso de papel, un menor empleo de combustibles, disminución en el número de viajes, etc.

En el campo de la formación y capacitación de empleados, aquellos sistemas que puedan reducir gastos en transporte y logística como representa la videoconferencia, la formación online, y aquellas herramientas que hacen más eficiente nuestra organización; disminuyen el impacto ambiental negativo sobre el mundo en el que vivimos.

Si pensamos en ello desde el punto de vista de responsabilidad social corporativa, sentiremos que estamos contribuyendo en gran medida a reducir los elevados niveles de consumo de fuentes de energía y los niveles de contaminación ambiental. Estoy convencida de que a muchos de los lectores, les parecerá una de las razones más poderosas para impulsar modalidades formativas de estas características.

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10 errores en el impulso de un proyecto o de acciones formativas elearning