Las primeras teorías acerca del liderazgo se concentraron en los rasgos del líder, tratando de descubrir esos rasgos innatos en los líderes históricos. Sin embargo, todas las teorías modernas coinciden en que el ejercicio del liderazgo puede ser reforzado mediante el aprendizaje de habilidades que han sido relacionadas con el liderazgo. Como hemos visto en anteriores entradas, la OCDE recomienda a las administraciones públicas que impulsen el liderazgo en la alta dirección. El articulo trata de aclarar algunos conceptos acerca de las llamadas habilidades blandas.
Imagen de habilidades para la vida creada con IA por Craiyon
Las habilidades para la vida y las habilidades blandas
Algunas de las habilidades que se relacionan con el ejercicio del liderazgo coinciden con el concepto de “habilidades blandas” (“soft skills” en inglés). El concepto de habilidades blandas es equiparable al concepto de habilidades para la vida propuesto por la Organización Mundial de la Salud (OMS), que las define como un conjunto de habilidades de carácter socioafectivo necesarias para la interacción con otros que permiten hacer frente a exigencias y situaciones desafiantes cotidianas. Es decir, son aquellas habilidades que permiten a la persona tomar decisiones, resolver problemas, pensar de manera crítica y creativa, comunicarse de manera efectiva, reconocer las emociones de otros y construir relaciones saludables a nivel físico y emocional (OMS, 2003).
Categorías de las habilidades para la vida
Las habilidades para la vida están conformadas por tres categorías:
1.- habilidades interpersonales que contemplan habilidades para la comunicación asertiva, negociación, confianza, cooperación y empatía,
2.- habilidades cognitivas que implican habilidades para la solución de problemas, toma de decisiones, pensamiento crítico, autoevaluación, análisis y comprensión de consecuencias,
3.- habilidades para el control emocional, aunque en la actualidad se prefiera denominarlas como habilidades para el manejo y reconocimiento emocional ante situaciones de estrés y sentimientos intensos como, por ejemplo, la ira, tristeza o frustración.
Estas tres categorías generalmente no son utilizadas de manera independiente, de modo que una misma situación puede implicar el uso de varias habilidades de distintas categorías por lo que, cada categoría complementa a la otra (Mangrulkar, Whitman, & Posner, 2001)1.
El papel de los líderes en la Administración Publica
El futuro de la Administración Pública va a estar muy ligado al papel de los líderes públicos. Así, hay que tener presente que los líderes de la Administración, siguiendo la reflexión de Daniel Gerson en Leadership for a high performing civil service (2022), tendrán que hacer frente a los siguientes desafíos:
1. El objetivo del liderazgo en servicio público será cada vez más resolver los desafíos de las políticas públicas de manera innovadora, con el apoyo de la tecnología digital.
2. Los líderes de los servicios públicos dirigirán organizaciones cada vez más diversas, con empleados con diferentes experiencias profesionales, con diferentes figuras contractuales y en diferentes ubicaciones físicas, que entrarán y saldrán de las organizaciones en un flujo ininterrumpido.
3. El liderazgo público se basará cada vez más en los datos. Se dispondrá de grandes conjuntos de datos sobre los trabajadores públicos y su desempeño que generarán mayor conocimiento y fundamentarán las reacciones de la gerencia.
4. Otro desafío de liderazgo vendrá de la necesidad de involucrarse más que nunca en el desarrollo organizacional y de la fuerza laboral.
En definitiva, es imprescindible que sean profesionales con capacidades y formación en habilidades blandas quienes dirijan las Administraciones Públicas para abordar con éxito los desafíos que acabamos de examinar.
1 Para ampliar esta información se recomienda consultar: Una revisión panorámica al entrenamiento de las habilidades blandas en estudiantes universitarios, Sandra Patricia Guerra-Báez, 2018. DOI: 10.1590/2175- 35392019016464
“No podemos permitirnos perder otros 10 años”. No lo digo yo, lo dijo Úrsula Von der Leyen, presidenta de la Comisión Europea con motivo de la presentación del Índice de Diversidad de Género 2021. En su discurso del 20 de enero de 2022, trasladó ideas muy claras:
“Es el efecto dominó lo que importa. A medida que los consejos de administración más diversos contratan a directores generales más diversos, a su vez contratarán a directivos más diversos y eso es lo que cuenta. Estamos progresando, pero no lo suficientemente rápido, no en toda la Unión Europea y no lo suficiente. Así que está claro que tenemos que hacer mucho más.
Cuando el cambio no se produce de forma natural, son necesarias acciones regulatorias. Las cifras hablan por sí solas. La legislación funciona. Como presidenta de la Comisión, presionaré para garantizar que nuestra propuesta sobre las mujeres en los consejos de administración se convierta en ley dentro del ámbito de la Unión Europea. No podemos permitirnos perder otros diez años».
Los avances en igualdad entre mujeres y hombres en los últimos quince años tanto en la Unión Europea como en España han sido muy significativos. El Instituto Europeo de la Igualdad de Género (EIGE) se crea en 2010 para reforzar y promover la igualdad de género en toda la Unión Europea (UE). Así, el último Índice de Igualdad de Género (EIGE, 2022), sitúa a nuestro país en 6º lugar y por encima de la media europea (74,6 % respecto de 68,6 %). Este índice otorga puntuaciones entre 1 y 100, siendo 100 igualdad plena y se basa en las brechas entre mujeres y hombres en seis ámbitos: trabajo, dinero, conocimiento, tiempo, poder y salud. El índice incluye dos ámbitos adicionales: violencia contra mujeres y desigualdades.
Pero el concepto actual es mucho más amplio y no sólo se refiere a la equidad en materia de género. En este sentido, el Consejo europeo ha establecido la Estrategia para la Diversidad y la Inclusión 2021-2024, fijando como objetivo la creación de un lugar de trabajo diverso e inclusivo, referido esto a todas las características en función de las cuales una persona podría ser discriminada o excluida, como el sexo, la raza, el color, los orígenes étnicos o sociales, las características genéticas, la lengua, la religión o las convicciones, las opiniones políticas o de cualquier otro tipo, la pertenencia a una minoría nacional, el patrimonio, el nacimiento, la discapacidad, la edad o la orientación sexual.
Diversidad, equidad e inclusión. Imagen de Freepik
La diversidad, la equidad y la inclusión (conocidas como DEI, por sus siglas) hoy en día constituyen una prioridad para muchas organizaciones y cómo no, también del ámbito del sector público. Hay varios motivos que conducen a la adopción de tales objetivos en las organizaciones y no sólo en aras de una justicia equitativa y de una sociedad inclusiva, como veremos más adelante.
Retornando a la igualdad de género, hay mucho por hacer aún. Tal y como muestra el informe de Igualdad de Género de la Comisión Europea de 2022, la desigualdad entre mujeres y hombres en los países miembros de la UE todavía existe en muchos ámbitos.
Por ello, la Comisión se ha fijado el objetivo de reducir a la mitad la brecha de género en el empleo de aquí a 2030 a través del pilar europeo de derechos sociales. Las claves de lo anterior podemos encontrarlas en el discurso antes citado. La equidad debe buscarse desde la parte alta de la pirámide jerárquica de las organizaciones, desde sus puestos de dirección.
De hecho, en el ámbito del liderazgo, los cambios de gobierno en algunos Estados miembros han supuesto un gran avance en las negociaciones sobre la propuesta de «equilibrio de género en los consejos de administración de las empresas», y su adopción parece que por fin ha sido posible.
Y en esta línea, el proyecto de ley que se lleva hoy martes al Consejo de Ministros, quiere obligar a las grandes empresas cotizadas a dar entrada en sus consejos de administración a un 40% de mujeres, anticipando esta obligación a julio de 2024, cuando la Directiva establece como fecha para alcanzar dichos objetivos el 30 de junio de 2026.
Según los datos del Instituto europeo de Igualdad de Género de junio de 2022 sólo el 31,5% de los miembros de los consejos de administración son mujeres y sólo el 8% de los mismos están presididos por mujeres. Y, sin embargo, en España, según el XI edición del Informe de Mujeres en los Consejos de las empresas cotizadas, elaborado por Atrevia y el IESE, en su conjunto, la presencia de mujeres en los consejos alcanza el 32,37%, y aunque este porcentaje se aleja del 40%, podría alcanzarse en 2025.
Pero, ¿Qué ocurre en el ámbito público?
Algunos datos sobre Índices de igualdad de género en las Administraciones Públicas
De acuerdo al Informe de Impacto de Género 2023 que ha acompañado al Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado del ejercicio 2023, y según los datos publicados por el Instituto Nacional de Estadística (INE) correspondientes a la EPA del cuarto trimestre de 2021, la cifra de empleo público fue de 3.475.700 personas, de las cuales 1.428.600 eran hombres y 2.047.100 eran mujeres, por lo tanto, en el cómputo de empleados públicos hay más mujeres que hombres. Sin embargo, como muestran los datos, esa distribución no es homogénea.
Si analizamos por Administraciones Públicas y/o empresas, se puede decir, que la Administración Central y las Empresas públicas tienen un mayor desequilibrio (0,65 y 0,72 respectivamente de IPRHM o Índice de Presencia Relativa entre Hombres y Mujeres) y tienen más hombres que mujeres, por lo tanto, deben conseguir mejorar su ratio de equidad.
(página 134 Informe Impacto de género LAPGE 2023)
Desde el punto de vista de la ocupación, la distribución de género muestra que las ocupaciones de «directores y gerentes» está próxima al equilibrio, aunque con una mayoría de hombres, y con un valor del IPRHM de 0,99 tal y como se puede observar en el siguiente cuadro.
(página 137 Informe Impacto de género LAPGE 2023)
Si el análisis se hace a nivel AGE, nos encontramos diferencias más significativas que demuestran que los niveles de complemento de destino NCD 30, 29 y 28 que son los ocupados por los altos cargos, directivos públicos y mandos intermedios, presentan más hombres que mujeres, con índices respectivamente de 0,87 (nivel 30), 0,84 (nivel 29) y 0,97 (nivel 28).
Analizando el índice de igualdad correspondiente a los altos cargos de la AGE, a 1 de enero de 2022, de los departamentos ministeriales y organismos autónomos a ellos adscritos y de las agencias estatales, nos encontramos que, de un total de 496 altos cargos ocupados, 192 son mujeres (38,70%) y 304 son hombres (61,29%) así que, el IPRHM global (0,77) está fuera del rango de equilibrio, con mayor presencia de hombres.
Si se excluye a la Presidencia del Gobierno, Vicepresidencias y Ministerios, hay mayoría de hombres en las Secretarías de Estado (21 de 34, IPRHM 0,76), Subsecretarías o asimilados (49 de 85, IPRHM 0,85) y Direcciones Generales (219 de 345, IPRHM 0,73).
Y, en el ámbito de la Agencias, de las nueve Agencias, tres están ocupadas por mujeres y las seis restantes por hombres, de manera que el índice global es de 0,67, por lo tanto, fuera del rango de equilibrio, con mayor presencia de hombres.
En conclusión, aunque ha habido avances en los últimos años, aún existe un largo recorrido en términos de igualdad de géneroen los puestos directivos.
Impacto de la igualdad de género en la dirección pública profesional
Pero, ¿Qué razones podemos encontrar para buscar la equidad de género en la dirección pública profesional?
En el informe de Grant Thornton “Woman In bussiness 2022”se ofrece una visión en profundidad sobre las tendencias mundiales en materia de liderazgo. En dicho informe se abraza con optimismo la idea de una corriente mundial en la que se está impulsando la creación de más oportunidades para captar talento diverso y un aumento en el número de mujeres en la alta dirección.
En la misma línea que la impulsada por la presidenta de la Comisión europea, se refuerza la idea de que todos los directivos deben de trabajar en pro de la inclusión y la diversidad. Porque aquellos líderes, hombres y mujeres, que abrazan con pasión la idea de la diversidad, equidad e inclusión, empezando por el género, conseguirán mejores resultados en términos de atracción de talento, innovación y rendimiento.
Y eso es lo que reflejan algunos estudios como el de la consultora McKinsey indicando que las grandes compañías posicionadas en los primeros puestos referidos a diversidad étnica y cultural, superan en un 36 por ciento el desempeño de aquellas que están en los últimos puestos. Por lo tanto, además de solventar los problemas de justicia y equidad, una mayor diversidad genera una mayor reserva de talento, una mejora en la toma de decisiones, incrementa el abanico de potenciales clientes, y cómo no, refuerza el compromiso y la integración de los empleados, además de mejorar la imagen global de la empresa.
Visto lo cual, intentemos desbrozar algunas posibles ventajas de cumplir el objetivo de equidad de género en la dirección pública profesional:
La existencia de un lugar de trabajo inclusivo es una poderosa herramienta de captación del talento. Y esto es cierto en el empleo público en el que se ha podido ver que el carácter fijo de sus puestos ha supuesto una clara motivación para que el índice de aprobados de gran parte de los procesos selectivos para personal funcionario, en los últimos años se haya decantado hacia el género femenino.
Mayor fidelización del talento. No vamos a hablar de retención del talento porque parece que juega, como se ha dicho en muchas ocasiones, una variable de obligatoriedad para los empleados, por lo que nos referiremos entonces a fidelización. Pero lo cierto es que, según las consultoras, los datos demuestran que las mujeres cambian de trabajo con menor frecuencia que los hombres y esto beneficia a las organizaciones.
Mejora en la dirección de personas, teniendo en cuenta que esta ejerce un papel esencial en la configuración de las experiencias laborales de las mujeres y de todos los empleados. Cuando los directivos invierten en la gestión de personas y en los objetivos de DEI, los colectivos afectados por el DEI son más felices y están menos desgastados. Y esto tiene una clara repercusión positiva en el conjunto de la productividad laboral.
Incremento de la motivación e integración de los empleados. Muchas organizaciones impulsan como principios aplicables a la cultura corporativa, no solo los códigos de conducta sino el compromiso con la diversidad porque la diversidad es un motor que impulsa la productividad, la motivación y la innovación. A mayor diversidad, más se cumple el objetivo de la inclusión, lo que permite llegar a más clientes y generar más oportunidades de desarrollo productivo en ellos y más bienestar en los empleados colaboradores. En definitiva se consigue un mayor «impacto social».
Mejora de resultados al adoptar equipos más diversos. Según el informe de Grant Thornton los resultados recientemente publicados de la encuesta “Fortune 500” demuestran que las empresas con mujeres en sus equipos de alta dirección registraron unos mejores resultados en comparación con las que no tenían tanta diversidad de género. A juicio de los analistas, la mejora del rendimiento se produjo por ser empresas más abiertas al cambio y menos abiertas al riesgo.
Las conclusiones son claras, para no perder otros 10 años más, no es suficiente la aprobación continuada de Planes de Igualdad y Estrategias de DEI, que recogen objetivos, actuaciones y medidas a adoptar para conseguir mejores índices de igualdad. Tampoco es suficientes la realización de todo tipo de métricas, que desde luego han sido necesarias para tener clara la foto de dónde estamos; lo que hace falta es establecer instrumentos normativos de obligado cumplimiento y, además, cumplirlos. Y todo ello además de disponer de la clara voluntad, de llegar a que los índices de diversidad, equidad e inclusión iguales a 1.
Puedes leer otras entradas de este Blog sobre Dirección Pública Profesional. Aquí tienes alguna de ellas:
Estamos bien fastidiados. Una lectura atenta de las definiciones utilizadas en la OCDE y en el Anteproyecto de Ley de Función Pública de la Administración del Estado (ALFP) muestra la brecha existente entre la concepción de la dirección profesional en Europa y el modelo que se pretende hacer pasar por dirección pública en este anteproyecto (el de toda la vida, por otro lado). Debido a las carencias en la dirección pública profesional, a los ciudadanos nos esperan unos difíciles años de transición a los servicios digitales conviviendo con un modelo de servicio público digital basado en el “vuelva usted mañana con cita previa o apáñeselas como pueda con nuestra página web”.
Imagen generada por IA (Craiyon)
La definición de directivo público en la OCDE y en el ALFP
Para la OCDE los Directivos Públicos son “los funcionarios públicos en los niveles jerárquicos más altos de la función pública que toman decisiones y ejercen influencia”, dejando fuera expresamente a los dirigentes políticos y sus gabinetes y asesores. Este concepto encaja bien con el que usa Jimenez Asensio para definir la alta dirección pública: «aquellos niveles organizativos que se encuentran entre los niveles exquisitamente políticos y aquellos propios de la estructura burocrática funcionarial».
Sin embargo, para el ALFP tendrán la consideración de personal directivo público profesional las personas titulares de las subdirecciones generales y los puestos que se asimilen expresamente a los anteriores. Con esta sencilla declaración se deja al resto de órganos directivos de la AGE, esto es, a los llamados altos cargos, fuera de la regulación de la dirección pública profesional.
Descartando que sea un olvido involuntario, veremos que se intenta introducir una “peculiaridad” que no es ibérica (Portugal tiene bien establecido un régimen profesional para los directivos públicos), sino del tipo “España es diferente del resto de paises avanzados”.
Los altos cargos no son materia de la Ley de Función Pública (¿de verdad?)
Los altos cargos, salvo los Ministros y Secretarios de Estado, no son dirigentes políticos. Pero los altos cargos tampoco pueden asimilarse a los gabinetes de los dirigentes políticos, ni son sus asesores. Gabinetes y asesores de dirigentes políticos son el denominado personal eventual1
Sabiendo de los altos cargos lo que no son (ni dirigentes políticos, ni personal eventual, ni directivos públicos profesionales) quizá podamos acercarnos en positivo al concepto. Pero no podremos hacerlo de la mano del ALFP que olvida hacer mención de esta categoría de difícil encaje, por lo visto, en el mundo de la función pública.
Hay que acudir a la Ley 5/2015, de Altos Cargos, para entender que no hay una definición que categorice a los altos cargos. Son altos cargos no políticos los que están en la lista del artículo 1.2 de la Ley citada (Subsecretarios, Secretarios Generales, Delegados del Gobierno, Jefes de Misiones Diplomáticas, Secretarios Generales Técnicos, Directores Generales y muchos otros cargos del sector público estatal o de organismos de reguladores o de supervisión). La característica que tienen en común los altos cargos es que son nombrados por el Consejo de Ministros.
En definitiva, los altos cargos no políticos son una lista de funcionarios de los niveles jerárquicos más altos de la administración, los mismos que según el estándar internacional tienen la consideración de directivos públicos2. Sin embargo, por alguna razón que no encontrareis en la exposición de motivos, a la hora de regular la dirección pública profesional la futura ley de Función Pública los ignora y los deja sometidos a su regulación especial.
¿Cuál es la recomendación de la OCDE para los directivos públicos?
Hay que subrayar que la OCDE trabaja para establecer estándares internacionales y propone soluciones a sus estados miembros y no miembros. En 2019 la OCDE hizo una Recomendación a sus miembros sobre Liderazgo y Capacidad en la Función Pública.
En materia de dirección pública la OCDE recomienda fortalecer la capacidad de liderazgo en la función pública, en particular mediante las siguientes acciones:
1. Aclarar las expectativas respecto de los directivos públicos para que sean líderes políticamente imparciales de las organizaciones públicas, a quienes se les confíe el cumplimiento de las prioridades del gobierno, y mantengan y encarnen el más alto grado de integridad sin temor a represalias motivadas políticamente;
2. Considerar criterios basados en el mérito y procedimientos transparentes en el nombramiento de los directivos públicos, y hacerlos responsables de su desempeño;
3. Asegurar que los directivos públicos tengan el mandato, las competencias y las condiciones necesarias para proporcionar asesoramiento imparcial basado en datos a las autoridades políticas,
4. Desarrollar la capacidad de liderazgo de los directivos públicos que ya se desempeñan en sus cargos o que podrían desempeñarse en ellos.
¿Se cumplen las recomendaciones de la OCDE en la Función Pública española?
En realidad, dn la Administración del Estado los altos cargos siguen a completa disposición del gobierno sin que un sistema objetivo de mérito avale su nombramiento. Los que el ALFP llama directivos púbicos profesionales, esto es, los subdirectores generales, pueden ser cesados excepcionalmente por pérdida de confianza, independientemente de su desempeño. Es un sistema que lo apuesta todo por la confianza, es decir, por una discrecionalidad que ampara la arbitrariedad a la hora de cubrir los puestos directivos de la Administración. Esta afirmación, que a algunos les puede parecer demasiado radical, viene refrendada por el hecho de que todos los puestos cubiertos por el sistema de libre designación (normalmente, los puestos de jefatura de casi cualquier nivel) pueden ser cesados discrecionalmente. El motivo puede ser, obviamente, la pérdida de confianza.
Por lo tanto, en primer lugar, en España no hay expectativa de que los directivos públicos sean “líderes políticamente imparciales de las organizaciones públicas”, lo que sin duda incumple la primera recomendación de la OCDE dirigida a que se refuerce la capacidad de liderazgo en la administración pública.
En segundo lugar, el ALFP deja a los altos cargos fuera de cualquier procedimiento transparente de nombramiento basado en el mérito, a pesar de que son el núcleo de la dirección pública española.
En tercer lugar, dado que todo se basa en la confianza del nivel político sobre el directivo, no se puede afirmar que existan las condiciones para que se proporcione un “asesoramiento imparcial basado en datos”: cuando los datos contradigan severamente las convicciones del político sería una acción heroica del alto cargo proporcionar ese tipo de asesoramiento, ya que dañaría gravemente la confianza en él depositada.
En cuarto lugar, las acciones de formación continua previstas por el ALFP para los directivos quedan reservadas para los subdirectores generales, sin que esté prevista su aplicación a los altos cargos.
La legislación española vigente y el anteproyecto desconocen la Recomendación de la OCDE
Podemos concluir que nuestra legislación vigente y el anteproyecto de ley de Función Pública desconocen la Recomendación de la OCDE a sus socios sobre Liderazgo y Capacidad en la Función Pública.
Aunque el ALFP dice regular una dirección pública profesional, la realidad es que todo va a quedar como estaba antes, salvo una cierta parafernalia formal que solo afectará a los subdirectores generales. Paradójicamente, estos son, de todos los directivos de la Administración del Estado española, los menos directivos, ya que sus funciones están enfocadas a la ejecución de los proyectos, objetivos y tareas que les sean asignadas y a la gestión ordinaria de los asuntos de su competencia, todo bajo la supervisión de sus superiores (art. 67.1 LRJAE).
La legislación de altos cargos quedaría tal y como está ahora, como una lista de puestos que puede nombrar y cesar el gobierno discrecionalmente, con su propia regulación. Esto garantizaría que no se les aplique ninguno de los principios preconizados por la OCDE. Además, los subdirectores generales podrían ser cesados por pérdida de confianza (decir “excepcionalmente” es un chiste) y los innumerables cargos cubiertos por libre designación, podrían ser removidos discrecionalmente. Este es en síntesis el modelo del ALFP.
¿Qué necesita una verdadera Dirección Pública Profesional?
Regular una Dirección Pública Profesional en la Administración del Estado requiere una profunda revisión del sistema de provisión de los altos cargos, asegurando, (i) la máxima integridad e imparcialidad política; (ii) un sistema transparente de elección basado en mérito; (iii) garantizar las condiciones para que su asesoramiento al gobierno sea imparcial y basado en datos; y (iv) desarrollar la capacidad de liderazgo de los directivos mediante acciones de formación adecuadas.
El primer paso hacia una sistema de dirección pública profesional homologable con la Unión Europea y otros países avanzados es reducir drásticamente el número de cargos a disposición del gobierno y desterrar la pérdida de confianza como causa del cese de los directivos públicos y de los cargos de libre designación, sustituyéndola por aquellas causas que se derivan de la rendición de cuentas y la evaluación del desempeño. Esto incrementaría sustancialmente la imparcialidad de la Administración Pública.
Luego, hay que encontrar los sistemas de selección del personal directivo basados en el mérito más adecuados y transparentes y asegurarse de que se refuerza la capacidad de liderazgo. Esto sí que sería una reforma para el siglo XXI.
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1 En la definición del anteproyecto, “es personal eventual el que, en virtud de nombramiento y con carácter no permanente, sólo realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o de asesoramiento especial”
2 En el concepto OCDE, se calificarían como directivos públicos ya que ocupan las posiciones más altas de la Administración Pública, con poder decisorio e influencia en la función pública.
Otros artículos de interés sobre la Dirección Pública Profesional:
En 2020 cuatro funcionarios iniciamos una serie de artículos en este blog sobre la dirección pública profesional. A raíz del nuevo proyecto que ahora se ha presentado a consulta pública, hemos retomado el debate. Sin duda el anteproyecto de ley tiene aspectos positivos que algunos esperábamos desde hace tiempo, pero en lo que se refiere a la dirección pública profesional (DPP), queda muy lejos de los planteamientos que hicimos públicos dos años atrás. Vamos a recordar algunos de los principales aspectos de aquellos artículos, con la idea de aportar en el momento en que el anteproyecto inicia su andadura.
Artículos escritos por Antonio Anson, Gema T. Pérez Ramón, Fuecisla Gaitero y Gerardo Bustos
Como apuntaba antes, el anteproyecto incluye aspectos si duda muy positivos. Como la implantación de la carrera administrativa horizontal, la evaluación del desempeño como elemento clave para mejorar productividad y calidad, selección del empleado público basada en la conexión de pruebas objetivas con las competencias requeridas para el puesto, concursos unitarios abiertos, etc. Sin embargo la figura de la dirección pública profesional (DPP) la aborda en un marco muy estrecho, centrándola en el caso de la Administración General del Estado (AGE) en los subdirectores generales. Un puesto que sin duda debe formar parte de tal consideración, pero creemos que no debe ser el único, porque la DPP debería abarcar también a los titulares de centros directivos, los órganos directivos. Es decir, en resumidas cuentas, a los directores generales.
En la realidad administrativa, hasta ahora la dirección pública profesional es una figura inexistente. Un conato de reconocimiento lo encontramos en el Estatuto Básico del Empleado Público de 2007 (EBEP), cuyo artículo 13 (fatídico número) está dedicado al personal directivo profesional (RDL 5/2015, 30 octubre, Texto Refundido de la Ley Estatuto Básico del Empleado PúblicoLey 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público).
El EBEP de 2007 invita al gobierno y a los órganos de gobierno de las CCAA a desarrollar el artículo, fijando un régimen jurídico del personal directivo con los siguientes principios:
Es personal directivo el que desarrolla funciones directivas.
Su designación atenderá a principios de mérito y capacidad y a criterios de idoneidad.
Se designará mediante procedimientos que garanticen la publicidad y concurrencia.
Estará sujeto a evaluación, con criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados en función de los objetivos fijados.
Las intenciones del legislador aspiraban a alcanzar cotas mayores, porque se llegó a elaborar ese mismo 2007 algún borrador de estatuto de directivo público, con rango de real decreto y previendo, entre otros muchos avances, la creación de la Oficina del Directivo Publico Profesional. Como tantas buenas intenciones normativas, quedó entonces en gatillazo administrativo, y nunca más se supo del estatuto ni casi de la figura del DPP. Hasta ahora.
El nuevo anteproyecto de ley retoma el tema. En teoría, con buen ánimo. Al menos cuando habla en el preámbulo de la ley del “desarrollo de la figura del personal directivo publico profesional, como elemento clave en la concepción de una administración pública moderna”. Otra cosa es la realidad en la que estas buenas intenciones se traducen en el articulado. Como apuntaba más arriba, se aborda en un sentido excesivamente estrecho, porque pocas opciones deja al desarrollo de una profesionalización mínimamente ambiciosa de las administraciones públicas sin la figura queda acotada a los subdirectores generales. Este aspecto es muy importante, porque al fin y a la postre, la figura del directivo público profesional y su alcance es la que va a marcar la línea de separación entre la cúpula política y la administración pública profesional.
Antes de continuar desgranando el tema por parte de los cuatro autores del blog mencionados, vamos a recordar lo escrito hasta ahora en este blog, en los dos últimos años, sobre este interesante aspecto de las administraciones públicos. Vamos a ello, a partir de esta línea.
Los modelos de dirección pública en otros países, los requisitos esenciales en la selección de los directivos públicos, la autoridad independiente de selección y la apertura de la dirección pública profesional a la sociedad civil son algunos de los temas que se han abordado desde nuestra perspectiva en este blog. Antes ya hablamos del concepto y del para qué de una dirección pública profesional, de las competencias del directivo público, a quiénes debemos considerar como tales y la duración de su mandato (aquí un resumen).
Sería deseable que nuestros gobernantes convirtiesen esta crisis sanitaria del SARSCovid-19 en una oportunidad y que se estableciesen los cauces y vías para que se pueda aprobar una regulación específica de la dirección pública profesional en la AGE y un Estatuto del Directivo Público, lo que sería a todas luces una oportunidad para una mejor gestión pública y en futuras crisis.
Hay algunos datos muy significativos que es necesario traer a colación. La confianza de los ciudadanos en las instituciones públicas y políticas es un indicador clave para comprender cómo la ciudadanía está percibiendo el funcionamiento de los distintos actores del sistema.
Algunos indicadores
Según los datos de octubre 2018 del Eurobárometro Standard 90 que elabora la Comisión Europea, para los españoles, instituciones como Naciones Unidas y la Unión Europea son las que de manera muy destacada proyectan mayor nivel de confianza (el 43 % y el 38 % respectivamente), si bien lejos de lo que sería el aprobado (porcentaje mayor del 50%). Sin embargo, el nivel de confianza en la Administración Pública, autoridades públicas regionales desciende a un 37 % y 36 % respectivamente. Finalmente, partidos políticos, Gobierno de España y Congreso de los Diputados son las instituciones que generan menos confianza para los españoles. Cuando dichos datos se extraigan en octubre de 2020, probablemente serán aún peores porque muchos ciudadanos opinan que la mayoría de los “expertos” o directivos públicos actuales son más políticos que científicos o técnicos y que en la toma de decisiones prevalecen razones políticas puras y duras frente a otras de carácter técnico o científico que hubiesen sido más acertadas.
Los europeos, sin embargo, confían más en sus autoridades regionales (54 %), la justicia/sistema judicial (51 %), Administración Pública (50 %), Naciones Unidas (47 %), mientras que la confianza en la Unión Europea (42 %), parlamentos nacionales y Gobierno (35 % en ambos casos) y partidos políticos (18 %) es más baja.
Por otro lado, estamos muy mal posicionados en uno de los indicadores que mide la visión del Gobierno a largo plazo, tal y como se ha hecho constar en el Informe Global sobre Competitividad 2019que elabora el Foro Económico Mundial y que calcula la competitividad de países y economías. En concreto, sitúa a España en la posición 121 frente a los 141 países analizados (ver Tabla 1). Y está claro que nuestros gobiernos, desde luego visión a largo plazo no han tenido nunca, sobre todo teniendo en cuenta que todavía no han establecido aún un modelo de dirección pública cuando el Estatuto Básico del Empleado Público al entrar en vigor en 2007 establece ya dicha posibilidad.
Tabla 1
Spain: The Global Competitiveness Report 2019 (pg 523)
Necesidad de un cambio de modelo en la Dirección Pública española
Todo los datos anteriores nos llevan a tener que reivindicar desde numerosos ámbitos y foros la necesidad de un cambio de modelo en la Dirección Pública. Numerosas publicaciones y expertos en los últimos tiempos se han planteado hacer un “benchmarking” es decir, seguir las mejores prácticas de otros países1. Uno de los mayores expertos en este ámbito, Rafael Jiménez Asensio, realiza un análisis muy interesante en un artículo revisado en abril de 2018 cuyo título es “Alta Dirección Pública en España y en otros Sistemas comparados. Politización Versus Profesionalización”2. En el mismo hace un estudio pormenorizado de los distintos modelos de distintos países de la Dirección Pública Profesional, deteniéndose de forma más extensa en el de Portugal. Las referencias a este modelo son muy reiteradas por otros autores y podría ser válido también en muchos aspectos para España.
Duración del mandato del directivo público profesional
Pero centrándonos en uno de los aspectos básicos, como es el tiempo de permanencia o duración del mandato del directivo público profesional, cabe señalar que la primera premisa que debemos plantear es la de que debe ser independiente de la duración del mandato político y, en consecuencia, nos podemos plantear dos escenarios: El primero es que supere la duración de 4 años que tiene una legislatura y el segundo es que sea menor, esto es, 3 años o menos. Profundizando sobre el primero de los escenarios, podríamos sugerir que este tiempo de permanencia se situé en torno a 5 ó a 6 años. En este artículo nos inclinamos por este primer escenario porque, con carácter general, los nuevos proyectos en las Administraciones públicas tienen periodos de implantación y maduración largos y porque debe prevalecer más el interés publico que el político y personal.
En este sentido es interesante hacer referencia al modelo portugués que tiene un largo recorrido que se remonta al año 1979, con la recién estrenada democracia, cuando se aprueba el primer Estatuto del Personal Directivo, siendo destacable de esta norma que determina al personal directivo como el nexo de conexión entre la esfera política y la administrativa. En 1989, se definen las funciones de cada categoría de personal directivo y es en el año 1997 cuando se establece por primera vez un sistema transparente de selección basado en perfiles profesionales, de manera que era posible recurrir la decisión por el candidato en disconformidad. Es a partir de las reformas que tienen lugar en diversos países de la OCDE, cuando en nuestro país vecino se abre la vía de profesionalización del personal directivo, que se consolida con las reformas de los años 2004 y 2005, en donde ya se definen dos categorías de personal directivo, el gerente de grado superior (alto directivo) y el gerente de grado medio.
Retornando a la duración del mandato, es la Ley 2/2004, de 15 de enero, por la que se aprueba el Estatuto del personal líder de los servicios y organismos del gobierno central, regional y local del Estado portugués, la que dispone para los puestos de gerencia superior (alta dirección) una duración de mandato de 3 años (artículo 19) . Esta ley resulta posteriormente modificada por la Ley 64/2011, de 22 de diciembre, que supone una enorme y decisiva reforma en el procedimiento de selección de los directivos públicos profesionales, estableciendo un nuevo modelo de selección por una autoridad independiente en la que se profundizará en sucesivos artículos en este blog y que en su artículo 19.8 establece que «los puestos de alta dirección se ocupan (…..) por un período de cinco años, renovable por el mismo período sin necesidad de un procedimiento de licitación». En 2015 tiene lugar una modificación por la Ley 128/2015, de 3 de septiembre, de las leyes 2/2004, y de la Ley 64/2011 pero, sin embargo, se mantiene la misma duración del mandato.
¿Cuál podría ser el tiempo de permanencia en el puesto?
Para la renovación se deberían tener en cuenta los resultados de la evaluación del desempeño del directivo público, el grado de cumplimiento de los objetivos incluidos en el acuerdo inicial firmado o suscrito (rendición de cuentas) y el grado de consecución del proyecto o proyectos para los que fue nombrado el directivo.
Nos seguimos inclinando en el mismo sentido que el punto de partida de la reforma del modelo portugués realizada en 2011 cuando se crea una autoridad independiente de selección y se establece el mandato del alto directivo en 5 años renovables durante el mismo periodo, sin necesidad de un nuevo proceso de selección. Así que el máximo tiempo de permanencia podría situarse en 10 años, si el tiempo de permanencia se estableciese en 5 años, o bien en 12 años si el mandato fuese de 6.
En todo caso, la prórroga en el tiempo debería de acompañarse de las buenas evaluaciones del directivo e idoneidad con el puesto (capacidad de innovación, experiencia, grado de cumplimiento, etc.., pudiendo plantearse la elaboración de un informe motivado dirigido además de al titular del ministerio, organismo o entidad correspondiente, a la autoridad independiente de selección, elemento que debería introducirse en el nuevo modelo.
En último término, y el debate está abierto, podría plantearse que, de ser excelente su desempeño y estar de acuerdo los superiores jerárquicos, continuase, si bien esta opción iría en detrimento de una rotación de directivos públicos y una menor posibilidad de cubrir este tipo de puestos. Sin embargo, esto podría establecerse como previsión si se cumpliesen determinados requisitos y podría regularse un procedimiento en el futuro Estatuto del Directivo Público Profesional en España.
¿Qué ventajas presentaría este nuevo modelo?
Principalmente, permitiría eliminar las servidumbres que en la actualidad tiene el directivo público en nuestro país del órgano que lo nombra y que acapara todas las fases del proceso (selección y nombramiento). Evitaría todos aquellos ceses que se siguen realizando exclusivamente por causas de oportunidad por relevo político o en el cargo y con total ausencia de razones técnicas o de mal desempeño.
En definitiva habría mayor independencia y credibilidad de la gestión pública, al reforzar el valor de lo técnico frente a la dependencia del directivo del la persona que le ha nombrado y del ámbito político. Se fomentaría la transparencia y en definitiva, se mitigaría o eliminaría el clientelismo……. ¿Qué opináis vosotros al respecto?
CADA MARTES abordaremos uno de los temas de debate sobre dirección pública profesional. El debate está enfocado al anteproyecto de ley de función pública de la AGE, por lo que en general los textos se refieren a la situación en la AGE o a aspectos comunes a todas las administraciones públicas.)
1 Nuevos tiempos para la Función Pública: propuestas para atraer y desarrollar el talento en la AGE. Autores: Xose Areses Vidal …(et al). INAP 2017. Colección MONOGRAFIAS.
2Alta Dirección Pública en España y en otros Sistemas comparados. Politización Versus Pofesionalización. Rafael Jiménez Asensio -2018
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