Las primeras teorías acerca del liderazgo se concentraron en los rasgos del líder, tratando de descubrir esos rasgos innatos en los líderes históricos. Sin embargo, todas las teorías modernas coinciden en que el ejercicio del liderazgo puede ser reforzado mediante el aprendizaje de habilidades que han sido relacionadas con el liderazgo. Como hemos visto en anteriores entradas, la OCDE recomienda a las administraciones públicas que impulsen el liderazgo en la alta dirección. El articulo trata de aclarar algunos conceptos acerca de las llamadas habilidades blandas.
Imagen de habilidades para la vida creada con IA por Craiyon
Las habilidades para la vida y las habilidades blandas
Algunas de las habilidades que se relacionan con el ejercicio del liderazgo coinciden con el concepto de “habilidades blandas” (“soft skills” en inglés). El concepto de habilidades blandas es equiparable al concepto de habilidades para la vida propuesto por la Organización Mundial de la Salud (OMS), que las define como un conjunto de habilidades de carácter socioafectivo necesarias para la interacción con otros que permiten hacer frente a exigencias y situaciones desafiantes cotidianas. Es decir, son aquellas habilidades que permiten a la persona tomar decisiones, resolver problemas, pensar de manera crítica y creativa, comunicarse de manera efectiva, reconocer las emociones de otros y construir relaciones saludables a nivel físico y emocional (OMS, 2003).
Categorías de las habilidades para la vida
Las habilidades para la vida están conformadas por tres categorías:
1.- habilidades interpersonales que contemplan habilidades para la comunicación asertiva, negociación, confianza, cooperación y empatía,
2.- habilidades cognitivas que implican habilidades para la solución de problemas, toma de decisiones, pensamiento crítico, autoevaluación, análisis y comprensión de consecuencias,
3.- habilidades para el control emocional, aunque en la actualidad se prefiera denominarlas como habilidades para el manejo y reconocimiento emocional ante situaciones de estrés y sentimientos intensos como, por ejemplo, la ira, tristeza o frustración.
Estas tres categorías generalmente no son utilizadas de manera independiente, de modo que una misma situación puede implicar el uso de varias habilidades de distintas categorías por lo que, cada categoría complementa a la otra (Mangrulkar, Whitman, & Posner, 2001)1.
El papel de los líderes en la Administración Publica
El futuro de la Administración Pública va a estar muy ligado al papel de los líderes públicos. Así, hay que tener presente que los líderes de la Administración, siguiendo la reflexión de Daniel Gerson en Leadership for a high performing civil service (2022), tendrán que hacer frente a los siguientes desafíos:
1. El objetivo del liderazgo en servicio público será cada vez más resolver los desafíos de las políticas públicas de manera innovadora, con el apoyo de la tecnología digital.
2. Los líderes de los servicios públicos dirigirán organizaciones cada vez más diversas, con empleados con diferentes experiencias profesionales, con diferentes figuras contractuales y en diferentes ubicaciones físicas, que entrarán y saldrán de las organizaciones en un flujo ininterrumpido.
3. El liderazgo público se basará cada vez más en los datos. Se dispondrá de grandes conjuntos de datos sobre los trabajadores públicos y su desempeño que generarán mayor conocimiento y fundamentarán las reacciones de la gerencia.
4. Otro desafío de liderazgo vendrá de la necesidad de involucrarse más que nunca en el desarrollo organizacional y de la fuerza laboral.
En definitiva, es imprescindible que sean profesionales con capacidades y formación en habilidades blandas quienes dirijan las Administraciones Públicas para abordar con éxito los desafíos que acabamos de examinar.
1 Para ampliar esta información se recomienda consultar: Una revisión panorámica al entrenamiento de las habilidades blandas en estudiantes universitarios, Sandra Patricia Guerra-Báez, 2018. DOI: 10.1590/2175- 35392019016464
“No podemos permitirnos perder otros 10 años”. No lo digo yo, lo dijo Úrsula Von der Leyen, presidenta de la Comisión Europea con motivo de la presentación del Índice de Diversidad de Género 2021. En su discurso del 20 de enero de 2022, trasladó ideas muy claras:
“Es el efecto dominó lo que importa. A medida que los consejos de administración más diversos contratan a directores generales más diversos, a su vez contratarán a directivos más diversos y eso es lo que cuenta. Estamos progresando, pero no lo suficientemente rápido, no en toda la Unión Europea y no lo suficiente. Así que está claro que tenemos que hacer mucho más.
Cuando el cambio no se produce de forma natural, son necesarias acciones regulatorias. Las cifras hablan por sí solas. La legislación funciona. Como presidenta de la Comisión, presionaré para garantizar que nuestra propuesta sobre las mujeres en los consejos de administración se convierta en ley dentro del ámbito de la Unión Europea. No podemos permitirnos perder otros diez años».
Los avances en igualdad entre mujeres y hombres en los últimos quince años tanto en la Unión Europea como en España han sido muy significativos. El Instituto Europeo de la Igualdad de Género (EIGE) se crea en 2010 para reforzar y promover la igualdad de género en toda la Unión Europea (UE). Así, el último Índice de Igualdad de Género (EIGE, 2022), sitúa a nuestro país en 6º lugar y por encima de la media europea (74,6 % respecto de 68,6 %). Este índice otorga puntuaciones entre 1 y 100, siendo 100 igualdad plena y se basa en las brechas entre mujeres y hombres en seis ámbitos: trabajo, dinero, conocimiento, tiempo, poder y salud. El índice incluye dos ámbitos adicionales: violencia contra mujeres y desigualdades.
Pero el concepto actual es mucho más amplio y no sólo se refiere a la equidad en materia de género. En este sentido, el Consejo europeo ha establecido la Estrategia para la Diversidad y la Inclusión 2021-2024, fijando como objetivo la creación de un lugar de trabajo diverso e inclusivo, referido esto a todas las características en función de las cuales una persona podría ser discriminada o excluida, como el sexo, la raza, el color, los orígenes étnicos o sociales, las características genéticas, la lengua, la religión o las convicciones, las opiniones políticas o de cualquier otro tipo, la pertenencia a una minoría nacional, el patrimonio, el nacimiento, la discapacidad, la edad o la orientación sexual.
Diversidad, equidad e inclusión. Imagen de Freepik
La diversidad, la equidad y la inclusión (conocidas como DEI, por sus siglas) hoy en día constituyen una prioridad para muchas organizaciones y cómo no, también del ámbito del sector público. Hay varios motivos que conducen a la adopción de tales objetivos en las organizaciones y no sólo en aras de una justicia equitativa y de una sociedad inclusiva, como veremos más adelante.
Retornando a la igualdad de género, hay mucho por hacer aún. Tal y como muestra el informe de Igualdad de Género de la Comisión Europea de 2022, la desigualdad entre mujeres y hombres en los países miembros de la UE todavía existe en muchos ámbitos.
Por ello, la Comisión se ha fijado el objetivo de reducir a la mitad la brecha de género en el empleo de aquí a 2030 a través del pilar europeo de derechos sociales. Las claves de lo anterior podemos encontrarlas en el discurso antes citado. La equidad debe buscarse desde la parte alta de la pirámide jerárquica de las organizaciones, desde sus puestos de dirección.
De hecho, en el ámbito del liderazgo, los cambios de gobierno en algunos Estados miembros han supuesto un gran avance en las negociaciones sobre la propuesta de «equilibrio de género en los consejos de administración de las empresas», y su adopción parece que por fin ha sido posible.
Y en esta línea, el proyecto de ley que se lleva hoy martes al Consejo de Ministros, quiere obligar a las grandes empresas cotizadas a dar entrada en sus consejos de administración a un 40% de mujeres, anticipando esta obligación a julio de 2024, cuando la Directiva establece como fecha para alcanzar dichos objetivos el 30 de junio de 2026.
Según los datos del Instituto europeo de Igualdad de Género de junio de 2022 sólo el 31,5% de los miembros de los consejos de administración son mujeres y sólo el 8% de los mismos están presididos por mujeres. Y, sin embargo, en España, según el XI edición del Informe de Mujeres en los Consejos de las empresas cotizadas, elaborado por Atrevia y el IESE, en su conjunto, la presencia de mujeres en los consejos alcanza el 32,37%, y aunque este porcentaje se aleja del 40%, podría alcanzarse en 2025.
Pero, ¿Qué ocurre en el ámbito público?
Algunos datos sobre Índices de igualdad de género en las Administraciones Públicas
De acuerdo al Informe de Impacto de Género 2023 que ha acompañado al Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado del ejercicio 2023, y según los datos publicados por el Instituto Nacional de Estadística (INE) correspondientes a la EPA del cuarto trimestre de 2021, la cifra de empleo público fue de 3.475.700 personas, de las cuales 1.428.600 eran hombres y 2.047.100 eran mujeres, por lo tanto, en el cómputo de empleados públicos hay más mujeres que hombres. Sin embargo, como muestran los datos, esa distribución no es homogénea.
Si analizamos por Administraciones Públicas y/o empresas, se puede decir, que la Administración Central y las Empresas públicas tienen un mayor desequilibrio (0,65 y 0,72 respectivamente de IPRHM o Índice de Presencia Relativa entre Hombres y Mujeres) y tienen más hombres que mujeres, por lo tanto, deben conseguir mejorar su ratio de equidad.
(página 134 Informe Impacto de género LAPGE 2023)
Desde el punto de vista de la ocupación, la distribución de género muestra que las ocupaciones de «directores y gerentes» está próxima al equilibrio, aunque con una mayoría de hombres, y con un valor del IPRHM de 0,99 tal y como se puede observar en el siguiente cuadro.
(página 137 Informe Impacto de género LAPGE 2023)
Si el análisis se hace a nivel AGE, nos encontramos diferencias más significativas que demuestran que los niveles de complemento de destino NCD 30, 29 y 28 que son los ocupados por los altos cargos, directivos públicos y mandos intermedios, presentan más hombres que mujeres, con índices respectivamente de 0,87 (nivel 30), 0,84 (nivel 29) y 0,97 (nivel 28).
Analizando el índice de igualdad correspondiente a los altos cargos de la AGE, a 1 de enero de 2022, de los departamentos ministeriales y organismos autónomos a ellos adscritos y de las agencias estatales, nos encontramos que, de un total de 496 altos cargos ocupados, 192 son mujeres (38,70%) y 304 son hombres (61,29%) así que, el IPRHM global (0,77) está fuera del rango de equilibrio, con mayor presencia de hombres.
Si se excluye a la Presidencia del Gobierno, Vicepresidencias y Ministerios, hay mayoría de hombres en las Secretarías de Estado (21 de 34, IPRHM 0,76), Subsecretarías o asimilados (49 de 85, IPRHM 0,85) y Direcciones Generales (219 de 345, IPRHM 0,73).
Y, en el ámbito de la Agencias, de las nueve Agencias, tres están ocupadas por mujeres y las seis restantes por hombres, de manera que el índice global es de 0,67, por lo tanto, fuera del rango de equilibrio, con mayor presencia de hombres.
En conclusión, aunque ha habido avances en los últimos años, aún existe un largo recorrido en términos de igualdad de géneroen los puestos directivos.
Impacto de la igualdad de género en la dirección pública profesional
Pero, ¿Qué razones podemos encontrar para buscar la equidad de género en la dirección pública profesional?
En el informe de Grant Thornton “Woman In bussiness 2022”se ofrece una visión en profundidad sobre las tendencias mundiales en materia de liderazgo. En dicho informe se abraza con optimismo la idea de una corriente mundial en la que se está impulsando la creación de más oportunidades para captar talento diverso y un aumento en el número de mujeres en la alta dirección.
En la misma línea que la impulsada por la presidenta de la Comisión europea, se refuerza la idea de que todos los directivos deben de trabajar en pro de la inclusión y la diversidad. Porque aquellos líderes, hombres y mujeres, que abrazan con pasión la idea de la diversidad, equidad e inclusión, empezando por el género, conseguirán mejores resultados en términos de atracción de talento, innovación y rendimiento.
Y eso es lo que reflejan algunos estudios como el de la consultora McKinsey indicando que las grandes compañías posicionadas en los primeros puestos referidos a diversidad étnica y cultural, superan en un 36 por ciento el desempeño de aquellas que están en los últimos puestos. Por lo tanto, además de solventar los problemas de justicia y equidad, una mayor diversidad genera una mayor reserva de talento, una mejora en la toma de decisiones, incrementa el abanico de potenciales clientes, y cómo no, refuerza el compromiso y la integración de los empleados, además de mejorar la imagen global de la empresa.
Visto lo cual, intentemos desbrozar algunas posibles ventajas de cumplir el objetivo de equidad de género en la dirección pública profesional:
La existencia de un lugar de trabajo inclusivo es una poderosa herramienta de captación del talento. Y esto es cierto en el empleo público en el que se ha podido ver que el carácter fijo de sus puestos ha supuesto una clara motivación para que el índice de aprobados de gran parte de los procesos selectivos para personal funcionario, en los últimos años se haya decantado hacia el género femenino.
Mayor fidelización del talento. No vamos a hablar de retención del talento porque parece que juega, como se ha dicho en muchas ocasiones, una variable de obligatoriedad para los empleados, por lo que nos referiremos entonces a fidelización. Pero lo cierto es que, según las consultoras, los datos demuestran que las mujeres cambian de trabajo con menor frecuencia que los hombres y esto beneficia a las organizaciones.
Mejora en la dirección de personas, teniendo en cuenta que esta ejerce un papel esencial en la configuración de las experiencias laborales de las mujeres y de todos los empleados. Cuando los directivos invierten en la gestión de personas y en los objetivos de DEI, los colectivos afectados por el DEI son más felices y están menos desgastados. Y esto tiene una clara repercusión positiva en el conjunto de la productividad laboral.
Incremento de la motivación e integración de los empleados. Muchas organizaciones impulsan como principios aplicables a la cultura corporativa, no solo los códigos de conducta sino el compromiso con la diversidad porque la diversidad es un motor que impulsa la productividad, la motivación y la innovación. A mayor diversidad, más se cumple el objetivo de la inclusión, lo que permite llegar a más clientes y generar más oportunidades de desarrollo productivo en ellos y más bienestar en los empleados colaboradores. En definitiva se consigue un mayor «impacto social».
Mejora de resultados al adoptar equipos más diversos. Según el informe de Grant Thornton los resultados recientemente publicados de la encuesta “Fortune 500” demuestran que las empresas con mujeres en sus equipos de alta dirección registraron unos mejores resultados en comparación con las que no tenían tanta diversidad de género. A juicio de los analistas, la mejora del rendimiento se produjo por ser empresas más abiertas al cambio y menos abiertas al riesgo.
Las conclusiones son claras, para no perder otros 10 años más, no es suficiente la aprobación continuada de Planes de Igualdad y Estrategias de DEI, que recogen objetivos, actuaciones y medidas a adoptar para conseguir mejores índices de igualdad. Tampoco es suficientes la realización de todo tipo de métricas, que desde luego han sido necesarias para tener clara la foto de dónde estamos; lo que hace falta es establecer instrumentos normativos de obligado cumplimiento y, además, cumplirlos. Y todo ello además de disponer de la clara voluntad, de llegar a que los índices de diversidad, equidad e inclusión iguales a 1.
Puedes leer otras entradas de este Blog sobre Dirección Pública Profesional. Aquí tienes alguna de ellas:
Estamos bien fastidiados. Una lectura atenta de las definiciones utilizadas en la OCDE y en el Anteproyecto de Ley de Función Pública de la Administración del Estado (ALFP) muestra la brecha existente entre la concepción de la dirección profesional en Europa y el modelo que se pretende hacer pasar por dirección pública en este anteproyecto (el de toda la vida, por otro lado). Debido a las carencias en la dirección pública profesional, a los ciudadanos nos esperan unos difíciles años de transición a los servicios digitales conviviendo con un modelo de servicio público digital basado en el “vuelva usted mañana con cita previa o apáñeselas como pueda con nuestra página web”.
Imagen generada por IA (Craiyon)
La definición de directivo público en la OCDE y en el ALFP
Para la OCDE los Directivos Públicos son “los funcionarios públicos en los niveles jerárquicos más altos de la función pública que toman decisiones y ejercen influencia”, dejando fuera expresamente a los dirigentes políticos y sus gabinetes y asesores. Este concepto encaja bien con el que usa Jimenez Asensio para definir la alta dirección pública: «aquellos niveles organizativos que se encuentran entre los niveles exquisitamente políticos y aquellos propios de la estructura burocrática funcionarial».
Sin embargo, para el ALFP tendrán la consideración de personal directivo público profesional las personas titulares de las subdirecciones generales y los puestos que se asimilen expresamente a los anteriores. Con esta sencilla declaración se deja al resto de órganos directivos de la AGE, esto es, a los llamados altos cargos, fuera de la regulación de la dirección pública profesional.
Descartando que sea un olvido involuntario, veremos que se intenta introducir una “peculiaridad” que no es ibérica (Portugal tiene bien establecido un régimen profesional para los directivos públicos), sino del tipo “España es diferente del resto de paises avanzados”.
Los altos cargos no son materia de la Ley de Función Pública (¿de verdad?)
Los altos cargos, salvo los Ministros y Secretarios de Estado, no son dirigentes políticos. Pero los altos cargos tampoco pueden asimilarse a los gabinetes de los dirigentes políticos, ni son sus asesores. Gabinetes y asesores de dirigentes políticos son el denominado personal eventual1
Sabiendo de los altos cargos lo que no son (ni dirigentes políticos, ni personal eventual, ni directivos públicos profesionales) quizá podamos acercarnos en positivo al concepto. Pero no podremos hacerlo de la mano del ALFP que olvida hacer mención de esta categoría de difícil encaje, por lo visto, en el mundo de la función pública.
Hay que acudir a la Ley 5/2015, de Altos Cargos, para entender que no hay una definición que categorice a los altos cargos. Son altos cargos no políticos los que están en la lista del artículo 1.2 de la Ley citada (Subsecretarios, Secretarios Generales, Delegados del Gobierno, Jefes de Misiones Diplomáticas, Secretarios Generales Técnicos, Directores Generales y muchos otros cargos del sector público estatal o de organismos de reguladores o de supervisión). La característica que tienen en común los altos cargos es que son nombrados por el Consejo de Ministros.
En definitiva, los altos cargos no políticos son una lista de funcionarios de los niveles jerárquicos más altos de la administración, los mismos que según el estándar internacional tienen la consideración de directivos públicos2. Sin embargo, por alguna razón que no encontrareis en la exposición de motivos, a la hora de regular la dirección pública profesional la futura ley de Función Pública los ignora y los deja sometidos a su regulación especial.
¿Cuál es la recomendación de la OCDE para los directivos públicos?
Hay que subrayar que la OCDE trabaja para establecer estándares internacionales y propone soluciones a sus estados miembros y no miembros. En 2019 la OCDE hizo una Recomendación a sus miembros sobre Liderazgo y Capacidad en la Función Pública.
En materia de dirección pública la OCDE recomienda fortalecer la capacidad de liderazgo en la función pública, en particular mediante las siguientes acciones:
1. Aclarar las expectativas respecto de los directivos públicos para que sean líderes políticamente imparciales de las organizaciones públicas, a quienes se les confíe el cumplimiento de las prioridades del gobierno, y mantengan y encarnen el más alto grado de integridad sin temor a represalias motivadas políticamente;
2. Considerar criterios basados en el mérito y procedimientos transparentes en el nombramiento de los directivos públicos, y hacerlos responsables de su desempeño;
3. Asegurar que los directivos públicos tengan el mandato, las competencias y las condiciones necesarias para proporcionar asesoramiento imparcial basado en datos a las autoridades políticas,
4. Desarrollar la capacidad de liderazgo de los directivos públicos que ya se desempeñan en sus cargos o que podrían desempeñarse en ellos.
¿Se cumplen las recomendaciones de la OCDE en la Función Pública española?
En realidad, dn la Administración del Estado los altos cargos siguen a completa disposición del gobierno sin que un sistema objetivo de mérito avale su nombramiento. Los que el ALFP llama directivos púbicos profesionales, esto es, los subdirectores generales, pueden ser cesados excepcionalmente por pérdida de confianza, independientemente de su desempeño. Es un sistema que lo apuesta todo por la confianza, es decir, por una discrecionalidad que ampara la arbitrariedad a la hora de cubrir los puestos directivos de la Administración. Esta afirmación, que a algunos les puede parecer demasiado radical, viene refrendada por el hecho de que todos los puestos cubiertos por el sistema de libre designación (normalmente, los puestos de jefatura de casi cualquier nivel) pueden ser cesados discrecionalmente. El motivo puede ser, obviamente, la pérdida de confianza.
Por lo tanto, en primer lugar, en España no hay expectativa de que los directivos públicos sean “líderes políticamente imparciales de las organizaciones públicas”, lo que sin duda incumple la primera recomendación de la OCDE dirigida a que se refuerce la capacidad de liderazgo en la administración pública.
En segundo lugar, el ALFP deja a los altos cargos fuera de cualquier procedimiento transparente de nombramiento basado en el mérito, a pesar de que son el núcleo de la dirección pública española.
En tercer lugar, dado que todo se basa en la confianza del nivel político sobre el directivo, no se puede afirmar que existan las condiciones para que se proporcione un “asesoramiento imparcial basado en datos”: cuando los datos contradigan severamente las convicciones del político sería una acción heroica del alto cargo proporcionar ese tipo de asesoramiento, ya que dañaría gravemente la confianza en él depositada.
En cuarto lugar, las acciones de formación continua previstas por el ALFP para los directivos quedan reservadas para los subdirectores generales, sin que esté prevista su aplicación a los altos cargos.
La legislación española vigente y el anteproyecto desconocen la Recomendación de la OCDE
Podemos concluir que nuestra legislación vigente y el anteproyecto de ley de Función Pública desconocen la Recomendación de la OCDE a sus socios sobre Liderazgo y Capacidad en la Función Pública.
Aunque el ALFP dice regular una dirección pública profesional, la realidad es que todo va a quedar como estaba antes, salvo una cierta parafernalia formal que solo afectará a los subdirectores generales. Paradójicamente, estos son, de todos los directivos de la Administración del Estado española, los menos directivos, ya que sus funciones están enfocadas a la ejecución de los proyectos, objetivos y tareas que les sean asignadas y a la gestión ordinaria de los asuntos de su competencia, todo bajo la supervisión de sus superiores (art. 67.1 LRJAE).
La legislación de altos cargos quedaría tal y como está ahora, como una lista de puestos que puede nombrar y cesar el gobierno discrecionalmente, con su propia regulación. Esto garantizaría que no se les aplique ninguno de los principios preconizados por la OCDE. Además, los subdirectores generales podrían ser cesados por pérdida de confianza (decir “excepcionalmente” es un chiste) y los innumerables cargos cubiertos por libre designación, podrían ser removidos discrecionalmente. Este es en síntesis el modelo del ALFP.
¿Qué necesita una verdadera Dirección Pública Profesional?
Regular una Dirección Pública Profesional en la Administración del Estado requiere una profunda revisión del sistema de provisión de los altos cargos, asegurando, (i) la máxima integridad e imparcialidad política; (ii) un sistema transparente de elección basado en mérito; (iii) garantizar las condiciones para que su asesoramiento al gobierno sea imparcial y basado en datos; y (iv) desarrollar la capacidad de liderazgo de los directivos mediante acciones de formación adecuadas.
El primer paso hacia una sistema de dirección pública profesional homologable con la Unión Europea y otros países avanzados es reducir drásticamente el número de cargos a disposición del gobierno y desterrar la pérdida de confianza como causa del cese de los directivos públicos y de los cargos de libre designación, sustituyéndola por aquellas causas que se derivan de la rendición de cuentas y la evaluación del desempeño. Esto incrementaría sustancialmente la imparcialidad de la Administración Pública.
Luego, hay que encontrar los sistemas de selección del personal directivo basados en el mérito más adecuados y transparentes y asegurarse de que se refuerza la capacidad de liderazgo. Esto sí que sería una reforma para el siglo XXI.
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1 En la definición del anteproyecto, “es personal eventual el que, en virtud de nombramiento y con carácter no permanente, sólo realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o de asesoramiento especial”
2 En el concepto OCDE, se calificarían como directivos públicos ya que ocupan las posiciones más altas de la Administración Pública, con poder decisorio e influencia en la función pública.
Otros artículos de interés sobre la Dirección Pública Profesional:
Es primordial definir el contenido de la dirección pública si se quiere entender el papel del directivo público. Por eso esta infografía presenta la segunda parte parte de un resumen ordenado de las funciones que debe desempeñar con solvencia un directivo público profesional.
Es primordial definir el contenido de la dirección pública si se quiere entender el papel del directivo público. Por eso esta infografía presenta la primera parte de un resumen ordenado de las funciones que debe desempeñar con solvencia un directivo público profesional.
Por Antonio Ansón, Gerardo Bustos, Fuencisla Gaitero y Gema T. Perez Ramón
Como ciudadanos, hemos querido realizar algunas aportaciones al anteproyecto de la Ley de la Función Pública, enviando nuestras observaciones al texto propuesto en una materia que nos parece del máximo interés para la modernización de la Administración Pública española: la dirección pública profesional. El anteproyecto regula el personal directivo público profesional, diciendo que este serán los subdirectores generales y asimilados. No nos parece mal que los subdirectores sean directivos profesionales, lo que es difícil de entender es que el resto de titulares de los órganos directivos de la administración pública (excluidos los ministros y secretarios de Estado) no sean directivos profesionales. En este artículo queremos compartir con con total transparencia nuestras aportaciones en el trámite de información pública.
Definición del personal directivo público
La primera observación es sobre la propia definición del personal directivo público profesional (DPP). Lo es “quien desempeñe funciones directivas para el desarrollo de políticas y programas públicos”. Luego, se dice que son DPP los subdirectores generales (SG).
Pues bien, lo primero que hay que decir es que los órganos directivos según la LRJAE son los Subsecretarios, Secretarios generales, Secretarios generales técnicos y Directores generales, además de los Subdirectores generales (solo que estos no son altos cargos). Ya FEDECA argumentó que los subdirectores generales eran más bien predirectivos, sin duda teniendo presente la definición legal de órganos directivos.
En suma, la designación de los SG como únicos DPP no se corresponde con la propia definición que se propone, al dejar fuera a los denominados altos cargos, que son los que ejercen la función directiva pública en España. Esto, en nuestra opinión, puede perjudicar el desarrollo de la dirección pública profesional en España y, desde luego, incumple las recomendaciones de la OCDE a sus países miembros, efectuadas en 2019. Allí se define como Directivos Públicos a los “funcionarios públicos en los niveles jerárquicos más altos de la función pública que toman decisiones y ejercen influencia. Los dirigentes políticos y sus gabinetes y asesores no están incluidos en el ámbito de aplicación de la presente Recomendación”. La recomendación respecto a los Directivos es la siguiente:
2. Fortalecer la capacidad de liderazgo en la función pública, en particular mediante las siguientes acciones:
a. Aclarar las expectativas respecto de los directivos públicos para que sean líderes políticamente imparciales de las organizaciones públicas, a quienes se les confíe el cumplimiento de las prioridades del gobierno, y mantengan y encarnen el más alto grado de integridad sin temor a represalias motivadas políticamente;
b. Considerar criterios basados en el mérito y procedimientos transparentes en el nombramiento de los directivos públicos, y hacerlos responsables de su desempeño;
c. Asegurar que los directivos públicos tengan el mandato, las competencias y las condiciones necesarias para proporcionar asesoramiento imparcial basado en datos a las autoridades políticas, y
d. Desarrollar la capacidad de liderazgo de los directivos públicos que ya se desempeñan en sus cargos o que podrían desempeñarse en ellos.
Dejar fuera a los niveles más altos de la función pública al regular la Dirección Pública Profesional es una grave desviación de la buena práctica internacional.
NUESTRA PROPUESTA:
Que se reconsidere en el anteproyecto incluir al resto de órganos directivos de Administración del Estado (subsecretarios, secretarios generales, secretarios generales técnicos y directores generales) dentro de un sistema de Dirección Pública Profesional que garantice que sean líderes políticamente imparciales, avanzando hacia un sistema de nombramiento transparente, y dotarles del mandato, competencias y condiciones necesarias para asesorar imparcialmente al gobierno.
Los Subdirectores Generales como directivos públicos profesionales.
Sin realizar cambios normativos en la LRJAE, en la actualidad la figura de los SG no reúne el mandato, competencias y condiciones para ejercer la función directiva en la Administración española. Insistimos, no se dan las condiciones ahora, aunque tendría sentido que se les considerase directivos dentro de un sistema equilibrado de Dirección Pública donde los más altos cargos de la Administración estuviesen incluidos y los Subdirectores Generales adjuntos fuesen considerados predirectivos.
Actualmente los SG son “los responsables inmediatos, bajo la supervisión del Director general o del titular del órgano del que dependan, de la ejecución de aquellos proyectos, objetivos o actividades que les sean asignados, así como de la gestión ordinaria de los asuntos de la competencia de la Subdirección General”. El APLFP dice que como DPP tienen autonomía funcional. El problema surge cuando el anteproyecto añade que la autonomía será “de acuerdo con los criterios e instrucciones directas de sus superiores”, vaciando de contenido la facultad.
NUESTRA PROPUESTA:
Si el anteproyecto no se reconsidera, al menos hay que dotar de unas mínimas condiciones para que los SG puedan desarrollar su trabajo, ya que en la actualidad está totalmente subordinado a los criterios e instrucciones directas de sus superiores.
Sobre quienes deberían ser directivos públicos profesionales
El anteproyecto sólo incluye a los subdirectores generales, pero consideramos que deberían considerarse directivos públicos también a los directores generales y otros titulares de órganos directivos de la AGE.
La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público aborda en su artículo 55 la estructura de la AGE, y diferencia en la estructura de su organización central dos tipos de órganos: Órganos superiores (ministros y secretarios de Estado) y órganos directivos (subsecretarios y secretarios generales, secretarios generales técnicos y directores generales y subdirectores generales)
En el caso de la organización territorial de la AGE, son directivos los delegados del Gobierno en las CC AA (rango de subsecretario) y los subdelegados del Gobierno en las provincias (rango de subdirector general). En el exterior, los órganos directivos son los embajadores y los representantes permanentes ante organizaciones internacionales. Los organismos públicos determinan en sus propios estatus sus órganos directivos.
Visto así, se carga de toda lógica considerar que los directivos públicos deberían ser quienes desempeñan su función en los máximos escalones de esos órganos directivos.
Por otra parte, el artículo citado señala que los órganos superiores y directivos tienen además la condición de alto cargo, excepto los subdirectores generales y asimilados, de acuerdo con lo previsto en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la AGE. Lo que hace la ley es determinar un régimen jurídico especial para los que define como altos cargos, además de marcar una línea divisoria entre los órganos directivos.
El hecho de que la ley de altos cargos deje fuera de tal calificación a los subdirectores generales ha llevado al anteproyecto a considerar que los subdirectores generales son el único personal directivo.
Realmente la ley 40/2015 no distingue entre estos dos tipos de órganos (superiores y directivos) al apuntar que ambos se nombrarán “atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia”. Sin duda se trata de un error de bulto, porque coloca en la misma franja de selección a unos órganos políticos (los superiores) y a otros órganos profesionales de la dirección pública (los directivos).
A pesar de eso, lo que sí permite la ley 40/2015 es vislumbrar unos cometidos diferentes entre los órganos superiores y los directivos. Puntualiza que “corresponde a los órganos superiores establecer los planes de actuación de la organización situada bajo su responsabilidad y a los órganos directivos su desarrollo y ejecución.” Del desarrollo de esta diferencia de cometidos bien pudiera salir la concreción de cometidos y responsabilidad del directivo público profesional (DPP).
NUESTRA PROPUESTA
Considerar directivos públicos profesionales a todos los titulares de los órganos directivos tal como lo recoge la LRJAE: subsecretarios, secretarios generales, secretarios generales técnicos, directores generales y subdirectores generales
Sobre el cese por pérdida de confianza
El artículo 18 del anteproyecto establece para los directivos públicos profesionales, entre las causas del cese “g) De forma excepcional, por pérdida de la confianza”. Entendemos que el cese obedece a causas objetivas de índole profesional, y son esas causas las que generarán una pérdida de confianza. Establecer, sin más, la pérdida de confianza como una razón, anula el carácter profesional del directivo público, puesto que se le puede cesar libremente aduciendo mera “perdida de confianza”.
NUESTRA PROPUESTA
Suprimir el apartado g) mencionado
Sobre la evaluación del desempeño de los DPP
Las funciones directivas que corresponden a los DPP reclaman un tipo de evaluación del desempeño cualificada. Solo comprobar si se han alcanzado metas numéricas y objetivos no es suficiente, ya que se necesita averiguar si el incumplimiento deriva de una mala gestión o de otras circunstancias.
Por otro lado, hay que señalar el sorprendente hecho de que los órganos directivos que se agrupan bajo el nombre de altos cargos queden fuera del sistema de evaluación, cuando sin duda son los responsables de que la Administración Pública española cumpla su cometido.
El anteproyecto se remite para la evaluación del desempeño al esquema del Título V, diciendo que en el desarrollo reglamentario ya establecerán las peculiaridades para los directivos. Pero si este marco no se desarrolla reglamentariamente o si el departamento, organismo o unidad no se ha dotado de un instrumento de planificación estratégica, entonces, ¿no habrá evaluación para los DPP?
NUESTRA PROPUESTA:
La LFP debe contener un esquema básico de evaluación para los DPP basado en el cumplimiento de contratos programa o instrumentos similares en que exista un compromiso de cumplimiento por parte del directivo en unos plazos determinados.
Deben existir objetivos estratégicos para el plazo de 5 años, con sus indicadores y metas globales, y objetivos operativos y metas anuales que deben ajustarse al inicio de cada periodo. También hay que garantizar un sistema de seguimiento periódico de los indicadores y de retroalimentación del sistema, de manera que los planes anuales puedan ser ajustados para mejorar el desempeño.
La evaluación de los DPP debe ser mucho más exigente y cercana que la de los empleados públicos en general, bien utilizando evaluación 360 o buscando otros sistemas igualmente relevantes, pero menos costosos.
Los reyes magos son el gobierno, ¿quién lo duda? Y el fin de año época propicia para pedir a los reyes magos que nos concedan sus favores para alcanzar lo que más queremos. Pues bien, lo que vamos a pedir aquí es la Dirección Pública Profesional. La de verdad. Con el convencimiento de que España la necesita para progresar institucionalmente, con la seguridad de que ha funcionado en otros países desarrollados y con la intuición de que sería “mano de santo” para el nuestro.
Algunos titulares nos decían que el desbloqueo del Tribunal Constitucional asegura un largo periodo de mayoría progresista, como si un largo periodo de alineamiento político fuese algo bueno y no la muestra evidente de la subordinación del alto tribunal al interés de los partidos. Así se deterioran las instituciones, subordinándolas a un interés ajeno al fin que constitucionalmente les está reservado.
La falta de dirección profesional propicia el deterioro de los servicios públicos
Hablando de deterioro de las instituciones, parece como si la pandemia hubiese afectado también a los servicios públicos, que, contagiados de COVID-19 no acaban de mejorar. Y es que no hay nada como una crisis para poner de manifiesto una verdad amarga: la administración no está gestionada profesionalmente. No es que no haya profesionales: hay muchos vocacionalmente entregados a la Administración Pública. Lo que no hay es dirección profesional. Y eso es un problema para los ciudadanos que ven cómo los servicios se deterioran y que el dinero empleado en la administración se va en sueldos pagados por actividades innecesarias o ineficientes.
El problema es para el ciudadano, no para el gobierno, funcionarios o sindicatos
Pero solo es problema para el ciudadano. Aunque no sea consciente. Porque los gobiernos no tienen interés en cambiar la situación. Prefieren el reparto de los altos cargos de la Administración entre amigos y simpatizantes, asegurando la fidelidad de la dirección, pero no su profesionalidad, ni siquiera el cumplimiento de las políticas gubernamentales. Tampoco lo tienen los cuerpos profesionales de la administración, corporativos, que ven con desconfianza la evolución hacia la dirección pública profesional. Y los sindicatos, que no entienden muy bien qué es eso de la dirección profesional, pero intuyen que puede ser contrario a sus intereses.
El ciudadano echa la culpa a todo menos a la falta de dirección pública profesional
El ciudadano se queja amargamente cuando le afecta la burocracia mal entendida. Por ejemplo la versión postpandémica de Larra: ¿no tiene cita? Vuelva usted mañana. Con cita, eso sí. Cuando los problemas hacen reventar los servicios públicos (en realidad, después de años de deterioro), el ciudadano se pregunta quién tiene la culpa de todo esto. Y se queja del gobierno, de los funcionarios, de los sindicatos, de… sin entender que en la raíz del problema está que esto no lo dirige nadie. No de manera profesional, al menos.
La DPP es crucial para la mejora de la institucionalidad y de la calidad de los servicios
Sin titulares, casi desconocido de la opinión pública, la dirección pública profesional es un tema capital para nuestro país, que afecta y va a afectar a los ciudadanos. No es un tecnicismo. No es visión corporativa. Los países que separaron la carrera profesional de los funcionarios de la carrera de los políticos les ha ido mejor. El libro de Dalhstrom y Lapuente Organizando el Leviatan muestra en los países avanzados una correlación entre una menor corrupción y un sistema en el que los altos cargos de la administración no dependen de los políticos.
La Dirección Pública Profesional nace muerta en el anteproyecto de LFPAE
Ahora, con el anteproyecto de ley de la función pública, la dirección pública profesional (DPP) puede nacer muerta, mientras algunos titulares periodísticos anuncian su llegada. No nos engañemos. No se trata de darle el nombre de DPP a cualquier cosa y luego decir de cara a Europa que ya lo hemos hecho. Lo que se pretende en el artículo 14 del anteproyecto no es homologable al desarrollo de la DPP en los países de nuestro entorno. En la administración del estado se pretende que los cargos de dirección de la administración sigan estando en su totalidad y sin restricciones en manos del gobierno de turno. Es el sistema antiprofesional que objetivamente más favorece la corrupción. Solo es comparable al de los países en vías de desarrollo (y no a todos) y estados frágiles. No en vano España obtiene 61 puntos en Indice de Percepción de la Corrupción 2022, por debajo de la media europea (66), de países como Emiratos Árabes (69) o Catar (63) y lejos de los 88 puntos de Dinamarca.
No, no solo los subdirectores son los DPP
Les voy a decir un secreto a voces. El anteproyecto va desnudo. Los subdirectores generales, en su mayoría, ya eran directivos profesionales. Pero nunca han dirigido más allá de lo que dice la ley: “ser los responsables inmediatos, bajo la supervisión del Director general o del titular del órgano del que dependan, de la ejecución de aquellos proyectos, objetivos o actividades que les sean asignados, así como de la gestión ordinaria de los asuntos de la competencia de la Subdirección General”. Por tanto, decir que los SDG son los directivos públicos profesionales, es gratuito, no cambia nada en la dirección de la administración general del Estado. Pero permite anunciar que se ha regulado la Dirección Pública Profesional, así con mayúsculas, por irrelevante que esto resulte.
Mi carta a los Reyes Magos
Queridos Reyes Magos os pido que se aleje la carrera de los Directivos Públicos Profesionales del designio de los políticos, estableciendo un sistema objetivo e independiente para cubrir esos altos cargos entre profesionales comprometidos, que rindan cuentas de su gestión al gobierno y los ciudadanos.
Así sea.
Y para que no haya dudas, aquí un enlace a los temas esenciales de la DPP:
trabajandomasporunpocomenos 