#DirPro Aportaciones sobre dirección pública profesional a la futura Ley de Función Pública de la AGE


(Foto: Salto de Hugo Bustos con Balucetta de Yeth. Yabusan.)

Por Gema T. Pérez Ramón, Fuencisla Gaitero, Antonio Ansón y Gerardo Bustos

El pasado 20 de abril iniciamos debate en este blog sobre los principales aspectos de la dirección pública profesional. La idea era abrir un debate que sirviera para proponer algunas conclusiones a la futura Ley de Función Pública de la Administración General del Estado (AGE). La propuesta la hicimos la noche del 9 de junio, unas horas antes de que finalizara el plazo de presentación de aportaciones, dando así pleno sentido al debate iniciado un par de meses antes. Todo hace pensar que hay intención de dar un gran salto y acometer por fin una reforma de cierto calado. Confiemos en que así sea y dibujemos la dirección pública profesional que necesitamos, pero en todo caso queremos agradecer la oportunidad de aportar nuestros modesto granito de arena al proyecto.

Con tal fin, el 9 de junio el enviamos nuestra propuesta al buzón de correo previsto para las propuestas: secretaria.consultoria@correo.gob.es:

“Haciendo uso del derecho a efectuar propuestas a los proyectos normativos durante el período de información pública, un grupo de funcionarios de la AGE presentamos el documento adjunto con propuestas relativas a la dirección pública profesional, en el marco del anteproyecto de Ley de Función Pública de la AGE.”

Nos sorprendió gratamente el hecho de que al día siguiente nos respondieran amablemente desde la Dirección General de Función Pública con este correo:

Buenas días,

Acusamos recibo de su correo electrónico de fecha 9 de junio de 2020. Agradecemos que nos den traslado de los frutos del debate que han estado dirigiendo acerca de la dirección pública profesional y las ventajas que encierra para la mejora del servicio público; que constituyen sin duda una aportación valiosa y detallada en materia de dirección pública en la consulta pública previa a la tramitación del Anteproyecto de Ley de la Función Pública de la Administración General del Estado.

Compartimos la importancia de la concienciación sobre el papel que juega la dirección pública profesional en un contexto de transformación digital; y la necesidad de que el texto de la ley, como primer paso de una ambiciosa reforma del empleo público en la Administración General del Estado, sirva para impulsar la dirección pública profesional como base para la mejora del funcionamiento de la organización y el servicio que presta a los ciudadanos. Tendremos en cuenta sus recomendaciones en la preparación de la propuesta normativa a fin de asegurar que se alinea con estos objetivos.

Un saludo,

Subdirección General de Consultoría, Asesoramiento y Asistencia de Recursos Humanos

Dirección General de la Función Pública

Mail: secretaria.consultoria@correo.gob.es

Posteriormente hemos seguido el debate, con la publicación cada martes de un nuevo texto abordando los diferentes aspectos de la dirección pública profesional. Así seguiremos a la vuelta de septiembre, pero no queremos hacer este alto sin antes hacer pública la propuesta enviada a la Dirección General de Función Pública el 9 de junio pasado. A continuación la recogemos.

PROPUESTAS AL ANTEPROYECTO DE LEY DE FUNCIÓN PÚBLICA DE LA AGE

(Período de información pública)

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, sobre consulta pública previa de proyectos normativos, y de acuerdo con lo dispuesto en la Orden PRE/1590/2016, de 3 de octubre, por la que se publica el Acuerdo de Consejo de Ministros de 30 de septiembre de 2016, por el que se dictan instrucciones para habilitar la participación pública en el proceso de elaboración normativa a través de los portales web de los departamentos ministeriales, los ciudadanos podemos hacer llegar sus comentarios sobre la futura Ley de Función Pública de la Administración General del Estado.

En base a todo ello, los siguientes funcionarios presentamos las valoraciones y propuestas contenidos en este texto, referidos expresamente a la regulación de la figura del directivo público profesional en el marco de la ley cuyo anteproyecto se somete a información pública.

El texto de valoraciones propuestas lo presentamos los siguientes funcionarios de la Administración General del Estado, con destino en los centros y organismos indicados:

Gema T. Pérez Ramón (Agencia Tributaria del Ayuntamiento de Madrid)

Fuencisla Gaitero Suárez (Agencia Estatal de Administración Tributaria)

Antonio Ansón Latorre (Fondo Monetario Internacional)

Gerardo Bustos Pretel (Ministerio de Hacienda)

A la SECRETARÍA DE ESTADO DE POLÍTICA TERRITORIAL Y FUNCIÓN PÚBLICA. SECRETARÍA GENERAL DE FUNCIÓN PÚBLICA. DIRECCIÓN GENERAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

(Se ruega acuse de recibo al correo-e:  gerardo.bustospretel@gmail.com)

ANTEPROYECTO DE LEY DE FUNCION PÚBLICA 

PROPUESTAS REALIZADAS EN EL PERÍODO DE INFORMACIÓN PÚBLICA POR LOS FUNCIONARIOS DE LA AGE ANTONIO ANSÓN LATORRE, GERARDO BUSTOS PRETEL, FUNCISLA GAITERO SUÁREZ Y GEMA T. PÉREZ RAMÓN

A raíz de la presentación a consulta pública del anteproyecto de Ley de Función Púbica de la Administración General del Estado (AGE), el 20 de abril de este año, 4 funcionarios (Antonio Ansón Latorre, Gerardo Bustos Pretel, Fuencisla Gaitero Suárez y Gema Teresa Pérez Ramón) nos planteamos iniciar a través de nuestro Blog, trabajandomasporunpocomenos un debate social acerca de la dirección pública profesional y las ventajas que encierra para la mejora del servicio público.

Pensamos que es el momento adecuado para abrir un debate en el que se pulsen algunos de los aspectos más importantes de la regulación de la función pública en una España en plena transformación digital. Especialmente los que rodean a la figura del directivo público profesional; es decir, el artículo 13 del Estatuto Básico del Empleado Público.

El modesto objetivo de esta iniciativa es poner estas cuestiones sobre la mesa. Consideramos necesario generar un amplio debate de concienciación sobre la necesidad de impulsar una dirección pública profesional que mejore y adecue el funcionamiento administrativo a los patrones de los países de nuestro entorno.

De ahí que, pronto a finalizar el plazo de aportaciones al anteproyecto, queramos poner a disposición de la Secretaría General de Función Pública los trabajos realizados hasta la fecha. Perseguimos con ello enriquecer el cúmulo de aportaciones públicas que probablemente habrán llegado a la Secretaría General. 

De entre todos los aspectos a regular en el terreno de la AGE, no parce esencial el establecimiento de una dirección pública profesional, claramente diferenciada de la gestión política y nítidamente basada en el mérito y la capacidad. 

A partir de ahí se plantearon los temas para el debate, que se relacionan a continuación, porque si bien no se ha terminado aún todo el proyecto, creemos interesante enunciar esta relación de temas en la medida en que supone significar lo que nos parece una selección de las principales cuestiones a abordar en la regulación de la dirección pública profesional.   

  1. Concepto de dirección pública profesional
  2. Competencias básicas del directivo público
  3. Quienes deben ser considerados directivos públicos (abordando los altos cargos y cargos de confianza)
  4. Permanencia en el puesto de trabajo: periodo mínimo para poder desarrollar la estrategia y periodo máximo
  5. Valoración y breve descripción de algunos modelos de selección de otros países
  6. Autoridad Independiente de Selección
  7. Mecanismos de selección
  8. Función directiva profesional abierta al sector privado en determinados puestos directivos (y en pública concurrencia)
  9. Tiempo de mandato en el ejercicio de un puesto directivo, ligado a un proyecto, objetivos y evaluación
  10. Rendición de cuentas anual
  11. Evaluación de desempeño
  12. Carrera y acceso (reflexión sobre el papel del sistema de cuerpos administrativos)
  13. Formación específica en dirección pública
  14. Impacto de género en dirección pública
  15. Código ético de la dirección pública profesional
  16. Ideas sobre un plan de implementación de la figura del directivo público profesional

Los artículos publicados hasta la fecha se incluyen a continuación. Como apuntábamos antes consideramos que los artículos pueden ayudar en la elaboración del proyecto de ley de Función Pública de la AGE.

28 de abril 2020

#DirPro Dirección Pública, ¿Para Qué? 

por Antonio Ansón Latorre

Elegimos representantes políticos para que tomen decisiones políticas. El papel de la administración pública es trasladar esas decisiones a realidades sociales. Si el gobierno decide que es bueno invertir en un determinado bien público (p.ej. sanidad, seguridad, vivienda), la administración pública (ministerio, agencia, empresa pública) es la llamada a traducir esa política en decisiones y acciones que eficientemente la hagan realidad. Aquí lo que se pretende discutir es si no es mejor para los ciudadanos y contribuyentes que la dirección de la administración pública sea profesional y políticamente neutral.

Están plenamente establecidas las ventajas de una dirección profesional y de la separación de las carreras de políticos y funcionarios en la literatura sobre administración pública.  Esta es la principal conclusión del estudio de los profesores Dahlstrom y Lapuente, donde se demuestra la correlación entre los sistemas clientelares de administración pública (es decir, que dependen del grupo en el gobierno)  y un mayor grado de corrupción. Algunos países hicieron una transición temprana en el siglo XIX desde sistemas clientelares a profesionales mediante la separación de las carreras de políticos y funcionarios para frenar los niveles relativamente altos de corrupción que existían (es el Caso de Reino Unido e Irlanda, y también está presente en Países Bajos, Dinamarca y Noruega). Estos países ofrecen menores índices de corrupción que los que no separaron políticos y funcionarios. “La meritocracia fue una causa —no el resultado—de un Estado menos corrupto”, concluyen los profesores en su libro.

La consolidación de las carreras de los altos cargos a la sombra de los partidos políticos en el poder es un hecho en España. En el Estudio sobre la Meritocracia en España promovido por la Fundación Hay Derecho se llega a esta conclusión al analizar una muestra representativa de entes públicos estatales. 

España es un ejemplo de sistema clientelar porque al llegar un nuevo gobierno, éste “renueva” todos los altos cargos, y estos a su vez a los otros cargos directivos. El aterrizaje de un nuevo gobierno provoca un efecto en cascada que empieza con el nombramiento de los secretarios de estado y termina con los subdirectores generales y otros puestos de libre designación, en un proceso que puede durar varios meses. Mientras, nada ocurre. Nada, en el sentido de que ningún proyecto importante de la administración (entiéndase importante para los ciudadanos, que son los que pagan), va a ser continuado porque se sabe que será repudiado en breve por los siguientes al mando.

Esta situación, característica de países en desarrollo, se mantiene en España como si fuese normalidad democrática y no un rotundo despilfarro de los recursos públicos. En empresas privadas un cambio en la propiedad sin duda representa cambios en la alta dirección, pero raramente en la parte profesional. ¿Se imaginan que un cambio de presidencia en un banco terminase cambiando a una buena parte de los directores de sucursal? No se consiguen objetivos de negocio colocando a tus afines en todos los cargos sin preocuparte de si tienen o no las habilidades para ejercerlos. En cambio, los grupos políticos lo tienen claro. Tienen que devolver favores y colocar a sus afiliados en todas las posiciones relevantes. El primer valor requerido la lealtad del nombrado, no su capacidad, experiencia o profesionalidad, en suma.[1]

El anteproyecto de Ley de Función Pública de la Administración General del Estado (AGE) es una gran oportunidad para cambiar esta situación. Y la crisis del COVID-19 está siendo una lección para todos. Necesitamos funcionarios de primera línea que respondan tanto en tiempos de emergencia como de normalidad con conocimiento y experiencia acumulada en sus posiciones. Precisamos de un sistema meritocrático que coloque a los mejor preparados en las posiciones más relevantes de la administración, no solo a funcionarios sino también a otros profesionales con vocación por el servicio público.

Si se quiere progresar como país, si se quiere desterrar la corrupción, si se quiere mejorar los servicios públicos tanto como deseamos, necesitamos responsables profesionales cuyo trabajo sea precisamente gestionar lo público en beneficio de todos.

Establecer una dirección pública capaz de frenar la corrupción y mejorar los servicios públicos tiene potencial para mejorar la vida de los ciudadanos españoles. 

4 de mayo 2020

#DirPro Competencias del directivo público

por GemaT. Pérez Ramón

El directivo público es un estratega, un ejecutivo y un líder. Aunque solo sea por eso, bien merece una norma.

La función directiva engloba el conjunto de actuaciones llevadas a cabo por la cúspide de la organización encaminadas a coordinar e integrar todos los factores de los que se dispone para alcanzar los objetivos marcados.

En el ámbito privado las competencias que se exigen para ser directivo son de tal envergadura que nuestras universidades imparten grados y másteres dedicados en exclusiva a preparar personas para dirigir empresas.

¿Qué ocurre con la dirección pública?

Analicemos qué nos dice la legislación vigente (art.13 EBEP) en la única norma que lo regula hasta el momento: ”Es personal directivo el que desarrolla funciones directivas profesionales en las Administraciones Públicas, definidas como tales en las normas específicas de cada Administración”.

¿Quiere esto decir que no hay competencias comunes a todos los directivos públicos? ¿Quiere decir que va a depender de cada norma específica su regulación? ¿No existe por tanto unas habilidades que se deban exigir por igual a todos los directivos públicos? Todos sabemos las respuestas, no tengamos miedo a plasmarlas en una norma.

Intentando simplificar mucho, para su análisis propongo analizar las competencias siguiendo el modelo Mintzberg, uno de los grandes maestros de diseño organizacional, con una aproximación a las características específicas que tienen las organizaciones públicas.

Las competencias del directivo público se pueden sintetizar en las siguientes:

Competencias decisorias:

  1. La resolución de conflictos: el directivo público tiene que tener habilidades y estar formado para comprender e intervenir en la resolución pacífica y lo más consensuada posible ante los muchos enfrentamientos que se le ponen por delante.
  2. Competencias innovadoras: los directivos son quienes introducen, controlan y gestionan el cambio de las organizaciones públicas.
  3. Competencias negociadoras tanto entre los miembros de la organización pública
    como con su entorno, desarrollando estrategias negociadoras y aprendiendo a conocer y a tratar a quienes negocian.
  4. Función de asignación de recursos: el directivo público
    será quien se encargue de distribuir los recursos
    disponibles decidiendo entre diferentes alternativas o usos. Hace falta tener las cosas muy claras para hacerlo bien.

Competencias informativas:

1. Actuar como monitor de la información: de tal modo que es el encargado de buscar, ordenar y analizar la información sobre el funcionamiento de la organización y de su entorno. Las nuevas tecnologías son nuestras aliadas.

2.Ser difusor y portavoz tanto dentro como fuera de la organización. La información no es el poder, el poder es saber hacer que la información llegue a todos los que tiene que llegar.

3. Competencias de control de los recursos humanos y de los medios materiales y económicos de los que se dispone, del entorno, del cumplimiento de la legislación, de la bondad de los resultados, etc, etc, etc. Creo que esta competencia está bastante interiorizada en nuestras organizaciones públicas, todos hemos conocido a auténticos “controllers” que están a un paso de convertirse en “destroyers”.

Competencias interpersonales:

1.Funciones de enlace: creando, manteniendo, y usando redes de contacto para conseguir los fines administrativos. Las habilidades de relación de los directivos públicos son fundamentales, tienen que ser las grandes relaciones públicas y no se pueden permitir el lujo de que se les cierre ninguna puerta en ningún caso. Para eso hay que tener mucha paciencia y altas dosis de generosidad

2. Funciones de representación: siendo la cara e imagen de unidad de la organización, y ejerciendo todas las competencias que jurídicamente implica esa representación (firma, responsabilidad, principio de jerarquía, etc.).

3.Funciones de líder de la organización con capacidad para influir en el equipo de trabajo para conseguir llegar a la meta. Un buen líder público consigue que los empleados públicos actúen con disposición, honestidad y confianza en la labor de transformar y evolucionar hacia unos servicios públicos mejores.


De este modo, y según las actividades que acabamos de definir, se podría considerar al directivo público como un estratega, un ejecutivo y un líder.

Ahí es nada.

Y todo eso sin estatuto ni regulación específica.

Puedo estar equivocada y el tema no es tan importante como pienso.

¿Y tú qué opinas?

Nos interesa conocer tu opinión.

11 de mayo

#DirPro ¿A quién consideramos directivos públicos? por Gerardo Bustos Pretel

Las preguntas inteligentes siempre tendrán respuestas sencillas. A la pregunta de a quién consideramos directivos públicos, el Estatuto Básico del Empleado Público responde con toda sencillez en su artículo 13: “Es personal directivo el que desarrolla funciones directivas”. Como punto de partida, vamos a instalarnos en la idea de considerar directivos públicos en el entorno de la Administración General del Estado (AGE) a los subdirectores generales y asimilados y a los directores generales y asimilados.

 Como decíamos antes, el artículo 13 del  Estatuto Básico del Empleado Público  (hoy texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre), dedicado al personal directivo profesional, fija un régimen jurídico del personal directivo con los siguientes principios:

  • Es personal directivo el que desarrolla funciones directivas.
  • Su designación atenderá a principios de mérito y capacidad y a criterios de idoneidad.
  • Se designará mediante procedimientos que garanticen la publicidad y concurrencia.
  • Estará sujeto a evaluación, con criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados en función de los objetivos fijados.

Unos principios que nos suenan a música celestial, porque ni se han desarrollado ni se han cumplido. Se han convertido en un fósil prematuro, trece años después de su aprobación inicial.

Directivos públicos en los órganos directivos

Para concretar un poco más el marco normativo, señalemos que la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público aborda en su artículo 55 la estructura de la AGE, y diferencia en la estructura de su organización central dos tipos de órganos:

  1. Órganos superiores:
    1. Los ministros.
    1. Los secretarios de Estado.

      2. Órganos directivos:

  • Los subsecretarios y secretarios generales.
    • Los secretarios generales técnicos y directores generales.
    • Los subdirectores generales.

En el caso de la organización territorial de la AGE, son directivos los delegados del Gobierno en las CC AA (rango de subsecretario) y los subdelegados del Gobierno en las provincias (rango de subdirector general). En el exterior, los órganos directivos son los embajadores y los representantes permanentes ante organizaciones internacionales. Los organismos públicos determinan en sus propios estatus sus órganos directivos.

Visto así, se carga de toda lógica considerar que los directivos públicos deberías ser quienes desempeñan su función en los máximos escalones de esos órganos directivos.

El alto cargo completa la fauna jerárquica

Para completar la fauna, señala el artículo citado que los órganos superiores y directivos tienen además la condición de alto cargo, excepto los subdirectores generales y asimilados, de acuerdo con lo previsto en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la AGE. Lo que hace la ley es determinar un régimen jurídico especial para los que define como altos cargos, además de marcar una línea divisoria entre los órganos directivos.

El hecho de que la ley de altos cargos deje fuera de tal calificación a los subdirectores generales ha llevado a algunos autores a considerar que los subdirectores generales no son personal directivo. Hay quienes los califican como predirectivos. Lógicamente, es una opción a tener en cuenta, y no vamos a entrar ahora en esta valoración. Ahora bien, sí conviene dejar claro que una cosa es el régimen jurídico que se establezca en función de la jerarquía que representa, y otra diferente es que sus funciones no sean directivas.

El puesto de subdirector general corresponde al nivel 30, máximo de la escala de un funcionario de carrera, es decir, primera línea jerárquica de la carrera profesional. En todo caso, tenemos que hacernos una pregunta muy clara: si la unidad más operativa de la AGE, como es el caso de la subdirección general, no tiene a su frente a un directivo público, ¿entonces qué es? Por no ser demasiado brusco al preguntar: si un subdirector general no es directivo público, ¿qué pinta?

Desgraciadamente nuestras leyes con frecuencia tienden a hacer un paquete común con los órganos superiores y los directivos. Así lo hace también la ley 40/2015, que no distingue entre estos dos tipos de órganos (superiores y directivos) al apuntar que ambos se nombrarán “atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia”. Sin duda se trata de un error de bulto, porque coloca en la misma franja de selección a unos órganos políticos (los superiores) y a otros órganos profesionales de la dirección pública (los directivos).

A pesar de eso, rascando un poco, lo que sí permite la ley 40/2015 es vislumbrar unos cometidos diferentes entre los órganos superiores y los directivos. Puntualiza que “corresponde a los órganos superiores establecer los planes de actuación de la organización situada bajo su responsabilidad y a los órganos directivos su desarrollo y ejecución.” Del desarrollo de esta diferencia de cometidos bien pudiera salir la concreción de cometidos y responsabilidad del directivo público profesional (DPP).

¿Dónde colocamos a los subsecretarios?

Los subsecretarios y asimilados, secretarios generales y los secretarios de Estado y asimilados se consideran altos cargos y su regulación y nombramiento tendrá una normativa específica. De esta manera nos encontramos que un elemento interesante a debatir es la figura del subsecretario: ¿Deberían ser funcionarios o no? Actualmente la ley obliga a que lo sean, pero los asimilados (generalmente secretarios generales) no tienen que ser funcionarios, a pesar de tener el mismo rango de éstos.

Un planteamiento lógico podría consistir en dar el mismo trato a los subsecretarios que a los puestos de rango de subsecretario (generalmente secretarios generales). Por ejemplo, se les podría considerar órganos de gobierno y sacarlos de la dirección pública; es decir, homologarlos a los secretarios de Estado y ministros en dicha consideración. Lo que sí es cierto es que el planteamiento actual alimenta la confusión, especialmente por el hecho de dar tratamiento diferente, exigiendo para el subsecretario la condición de funcionario, pero no así para el secretario general.

Otra circunstancia que llama poderosamente la atención es el hecho de que la normativa actual obligue a que los subsecretarios y los subdirectores generales sean funcionarios. Sin embargo, la legislación se muestra más débil con el carácter funcionarial de los directores generales. La ley 40/2015 obliga a nombrar directores generales entre funcionarios de carrera del subgrupo A1 de cualquier administración pública, salvo cuando el real decreto de estructura “permita que, en atención a las características específicas de las funciones de la dirección general, su titular no reúna dicha condición de funcionario, debiendo motivarse mediante memoria razonada la concurrencia de las especiales características que justifiquen esa circunstancia excepcional”.

La realidad es que se abusa de esa excepcionalidad y las justificaciones que se esgrimen son generalmente débiles; tanto, que generalmente invitan a pensar en una franja más de reparto de puestos. Para algunos sectores esta circunstancia no es problema, puesto que la dirección pública profesional debería abrirse en el futuro al sector privado. Sin embargo, lo cierto es que con el mencionado abuso estamos ante un problema diferente. Aquí de lo que realmente se trata es de que el único mérito al que obliga la ley para acceder a una dirección general, que es la condición de funcionario del subgrupo A1, se salta a la torera por la enfermiza voracidad política del reparto de puestos.

Personal de confianza por desconfianza

Por último, merece la pena terminar esta entrada abordando el complejo mundo del personal de confianza. La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno contempla en su artículo 10 el personal de confianza ligado a los gabinetes de presidente, vicepresidentes, ministros y secretarios de Estado. Dicha ley es clara sobre las funciones de estos puestos de confianza, sobre los cuales especifica que “los miembros de los gabinetes realizan tareas de confianza y asesoramiento especial, sin que en ningún caso puedan adoptar actos o resoluciones que correspondan legalmente a los órganos de la AGE o de las organizaciones adscritas a ella”.  Y añade que “particularmente, los gabinetes prestan su apoyo a los miembros del Gobierno y secretarios de Estado en el desarrollo de su labor política, en el cumplimiento de las tareas de carácter parlamentario y en sus relaciones con las instituciones y la organización administrativa.”

La figura de libre designación y el libre cese, tan generalizada en España a todos los directivos públicos, realmente sólo debería afectar a los altos cargos de los órganos de gobierno y a los cargos de confianza. Si hacemos una aproximación al cargo de confianza, podemos encuadrar en esta categoría a jefes de Gabinete y jefes de secretarías de ministros, secretarios de Estado y rango de subsecretario y Secretario General; funcionarios eventuales que existirán en número muy limitado y previamente establecido.

Incluir en esta reflexión sobre la dirección pública a los cargos de confianza tiene el propósito de definirlo y limitar su existencia. Es decir, pretendemos precisamente diferenciarlo claramente del directivo público. No es raro encontrar casos en los que sustituyen a directivos. También puede ocurrir que mimeticen determinadas estructuras administrativas, generando una especie de estructura paralela.

Sin duda el exceso de cargos de confianza es fruto de la desconfianza de un poder político que además de no regular la dirección pública profesional, para no perder la cómoda posibilidad de cesar y nombrar directivos a libre capricho, se guarda la fórmula de esta estructura paralela de confianza. Junto a la razón de la desconfianza camina otra mucho más poderosa: se trata de puestos a distribuir entre personal cercano, ya que no deben cumplir el requisito de ser funcionarios. Realmente el desmedido afán de reparto es uno de los principales males de nuestras administraciones públicas, porque las condena a la desprofesionalización directiva. En definitiva, a un peor servicio a la sociedad.

19 de mayo

#DirPro ¿Cuánto debe durar el mandato de un directivo público? Por Fuencisla Gaitero Suárez

Sería deseable que nuestros gobernantes convirtiesen esta crisis sanitaria del SARSCovid-19 en una oportunidad y que se estableciesen los cauces y vías para que se pueda aprobar una regulación específica de la dirección pública profesional en la AGE y un Estatuto del Directivo Público, lo que sería a todas luces una oportunidad para una mejor gestión pública y en futuras crisis.

Hay algunos datos muy significativos que es necesario traer a colación. La confianza de los ciudadanos en las instituciones públicas y políticas es un indicador clave para comprender cómo la ciudadanía está percibiendo el funcionamiento de los distintos actores del sistema.

Algunos indicadores

Según los datos de octubre 2018 del Eurobárometro Standard 90 que elabora la Comisión Europea, para los españoles, instituciones como Naciones Unidas y la Unión Europea son las que de manera muy destacada proyectan mayor nivel de confianza (el 43 % y el 38 % respectivamente), si bien lejos de lo que sería el aprobado (porcentaje mayor del 50%). Sin embargo, el nivel de confianza en la Administración Pública, autoridades públicas regionales desciende a un 37 % y 36 % respectivamente. Finalmente, partidos políticos, Gobierno de España y Congreso de los Diputados son las instituciones que generan menos confianza para los españoles. Cuando dichos datos se extraigan en octubre de 2020, probablemente serán aún peores porque muchos ciudadanos opinan que la mayoría de los “expertos” o directivos públicos actuales son más políticos que científicos o técnicos y que en la toma de decisiones prevalecen razones políticas puras y duras frente a otras de carácter técnico o científico que hubiesen sido más acertadas.

Los europeos, sin embargo, confían más en sus autoridades regionales (54 %), la justicia/sistema judicial (51 %), Administración Pública (50 %), Naciones Unidas (47 %), mientras que la confianza en la Unión Europea (42 %), parlamentos nacionales y Gobierno (35 % en ambos casos) y partidos políticos (18 %) es más baja.

Por otro lado, estamos muy mal posicionados en uno de los indicadores que mide la visión del Gobierno a largo plazo, tal y como se ha hecho constar en el Informe Global sobre Competitividad 2019 que elabora el Foro Económico Mundial y que calcula la competitividad de países y economías. En concreto, sitúa a España en la posición 121 frente a los 141 países analizados (ver Tabla 1). Y está claro que nuestros gobiernos, desde luego visión a largo plazo no han tenido nunca, sobre todo teniendo en cuenta que todavía no han establecido aún un modelo de dirección pública cuando el Estatuto Básico del Empleado Público al entrar en vigor en 2007 establece ya dicha posibilidad.

  Tabla 1

Spain: The Global Competitiveness Report 2019 (pg 523)

 Necesidad de un cambio de modelo en la Dirección Pública española

Todos los datos anteriores nos llevan a tener que reivindicar desde numerosos ámbitos y foros la necesidad de un cambio de modelo en la Dirección Pública. Numerosas publicaciones y expertos en los últimos tiempos se han planteado hacer un “benchmarking” es decir, seguir las mejores prácticas de otros países1. Uno de los mayores expertos en este ámbito, Rafael Jiménez Asensio, realiza un análisis muy interesante en un artículo revisado en abril de 2018 cuyo título es “Alta Dirección Pública en España y en otros Sistemas comparados. Politización Versus Profesionalización”2. En el mismo hace un estudio pormenorizado de los distintos modelos de distintos países de la Dirección Pública Profesional, deteniéndose de forma más extensa en el de Portugal. Las referencias a este modelo son muy reiteradas por otros autores y podría ser válido también en muchos aspectos para España.

Duración del mandato del directivo público profesional

Pero centrándonos en uno de los aspectos básicos, como es el tiempo de permanencia o duración del mandato del directivo público profesional, cabe señalar que la primera premisa que debemos plantear es la de que debe ser independiente de la duración del mandato político y, en consecuencia, nos podemos plantear dos escenarios: El primero es que supere la duración de 4 años que tiene una legislatura y el segundo es que sea menor, esto es, 3 años o menos. Profundizando sobre el primero de los escenarios, podríamos sugerir que este tiempo de permanencia se situé en torno a 5 o a 6 años. En este artículo nos inclinamos por este primer escenario porque, con carácter general, los nuevos proyectos en las Administraciones públicas tienen periodos de implantación y maduración largos y porque debe prevalecer más el interés público que el político y personal.

En este sentido es interesante hacer referencia al modelo portugués que tiene un largo recorrido que se remonta al año 1979, con la recién estrenada democracia, cuando se aprueba el primer Estatuto del Personal Directivo, siendo destacable de esta norma que determina al personal directivo como el nexo de conexión entre la esfera política y la administrativa. En 1989, se definen las funciones de cada categoría de personal directivo y es en el año 1997 cuando se establece por primera vez un sistema transparente de selección basado en perfiles profesionales, de manera que era posible recurrir la decisión por el candidato en disconformidad. Es a partir de las reformas que tienen lugar en diversos países de la OCDE, cuando en nuestro país vecino se abre la vía de profesionalización del personal directivo, que se consolida con las reformas de los años 2004 y 2005, en donde ya se definen dos categorías de personal directivo, el gerente de grado superior (alto directivo) y el gerente de grado medio.

Retornando a la duración del mandato, es la Ley 2/2004, de 15 de enero, por la que se aprueba el Estatuto del personal líder de los servicios y organismos del gobierno central, regional y local del Estado portugués, la que dispone para los puestos de gerencia superior (alta dirección) una duración de mandato de 3 años (artículo 19). Esta ley resulta posteriormente modificada por la Ley 64/2011, de 22 de diciembre, que supone una enorme y decisiva reforma en el procedimiento de selección de los directivos públicos profesionales, estableciendo un nuevo modelo de selección por una autoridad independiente en la que se profundizará en sucesivos artículos en este blog y que en su artículo 19.8 establece que “los puestos de alta dirección se ocupan (…..) por un período de cinco años, renovable por el mismo período sin necesidad de un procedimiento de licitación”. En 2015 tiene lugar una modificación por la Ley 128/2015, de 3 de septiembre, de las leyes 2/2004, y de la Ley 64/2011 pero, sin embargo, se mantiene la misma duración del mandato.

¿Cuál podría ser el tiempo de permanencia en el puesto?

Para la renovación se deberían tener en cuenta los resultados de la evaluación del desempeño del directivo público, el grado de cumplimiento de los objetivos incluidos en el acuerdo inicial firmado o suscrito (rendición de cuentas) y el grado de consecución del proyecto o proyectos para los que fue nombrado el directivo.

Nos seguimos inclinando en el mismo sentido que el punto de partida de la reforma del modelo portugués realizada en 2011 cuando se crea una autoridad independiente de selección y se establece el mandato del alto directivo en 5 años renovables durante el mismo periodo, sin necesidad de un nuevo proceso de selección. Así que el máximo tiempo de permanencia podría situarse en 10 años, si el tiempo de permanencia se estableciese en 5 años, o bien en 12 años si el mandato fuese de 6.

En todo caso, la prórroga en el tiempo debería de acompañarse de las buenas evaluaciones del directivo e idoneidad con el puesto (capacidad de innovación, experiencia, grado de cumplimiento, etc.., pudiendo plantearse la elaboración de un informe motivado dirigido además de al titular del ministerio, organismo o entidad correspondiente, a la autoridad independiente de selección, elemento que debería introducirse en el nuevo modelo.

En último término, y el debate está abierto, podría plantearse que, de ser excelente su desempeño y estar de acuerdo los superiores jerárquicos, continuase, si bien esta opción iría en detrimento de una rotación de directivos públicos y una menor posibilidad de cubrir este tipo de puestos. Sin embargo, esto podría establecerse como previsión si se cumpliesen determinados requisitos y podría regularse un procedimiento en el futuro Estatuto del Directivo Público Profesional en España.

¿Qué ventajas presentaría este nuevo modelo?

Principalmente, permitiría eliminar las servidumbres que en la actualidad tiene el directivo público en nuestro país del órgano que lo nombra y que acapara todas las fases del proceso (selección y nombramiento). Evitaría todos aquellos ceses que se siguen realizando exclusivamente por causas de oportunidad por relevo político o en el cargo y con total ausencia de razones técnicas o de mal desempeño.

En definitiva, habría mayor independencia y credibilidad de la gestión pública, al reforzar el valor de lo técnico frente a la dependencia del directivo de la persona que le ha nombrado y del ámbito político. Se fomentaría la transparencia y en definitiva, se mitigaría o eliminaría el clientelismo……. ¿Qué opináis vosotros al respecto?

26 de mayo

#DirPro Sobre el concepto de dirección pública profesional por Antonio Ansón Latorre

El concepto de dirección pública profesional es intuitivo, pero nada sencillo de definir. De hecho, muchos lo pasan por alto aterrizando en la definición de quienes son -o deberían ser- los directivos públicos, evitando la cuestión. Pero parecen cosas distintas. La dirección pública es la función. Los directivos quienes la ejercen. Pero estas obviedades nada nos dicen del concepto normativo de dirección pública profesional. 

Todos los países tienen una dirección de la administración pública.  La cuestión es que ésta puede ser política o profesional o una mezcla de ambas, cada una con un mayor o menor grado de cada uno de los componentes. La dirección pública puede estar regulada o dejada a la “autorregulación de los propios actores” (Ramió), en este caso con escasos efectos positivos en las instituciones.

¿Qué es dirección pública profesional?

Jiménez Asensio utiliza el concepto de alta dirección pública para referirse a “aquellos niveles organizativos que se encuentran entre los niveles exquisitamente políticos y aquellos propios de la estructura burocrática funcionarial”. Carles Ramió, por su parte, sin alejarse de la idea anterior, habla del espacio directivo de una administración como aquel espacio sujeto a regulación de la función directiva que se encuentra justo debajo del nivel político y que suele agrupar los puestos de libre designación.

En España este espacio engloba los denominados por la ley española “órganos directivos”. A su lado está la noción de alto cargo, ya referida no al órgano, sino al funcionario que lo ocupa, figura a reconciliar con la del directivo público introducida por el EBEP, pero que puede marcar los puestos referidos a la más alta dirección pública. Es recomendable leer el post de Gerardo Bustos sobre a quién consideramos directivos públicos porque nos aclarará las ideas de qué puestos son los que se encuentran en el espacio directivo de la AGE.

¿Función directiva como dirección política, dirección político-administrativa o dirección burocrática?

La dirección política no necesita ser profesional sino aportar visión estratégica para definir las políticas de gobierno de una manera eficaz (aunque el aportar conocimientos previos suele ser recomendable). Proporcionar directrices a la administración a través de la actividad reglamentaria es una de sus actividades fundamentales.

Entonces, descartando la dirección política, vemos que el ámbito razonable de la función directiva pública se mueve entre la dirección político-administrativa y la burocrática. Quienes se muevan en este espacio directivo necesitarán un adecuado balance entre conocimientos técnicos especializados y habilidades directivas, entre las que no debería faltar la capacidad de desarrollar e implementar políticas o programas, de dirigir equipos, diseñar proyectos o evaluar programas. Manuel Villoria añade acertadamente que el directivo público precisará también de sensibilidad política y conocimiento del entorno político y social en el que se va a desarrollar la actividad administrativa.

Briones Gamarra, firmemente asentado en la doctrina, resume lo que se espera de la dirección pública en dos grandes ideas: líderes del cambio y gestores del resultado.

Las características un modelo evolucionado de función directiva pública incluyen en todo caso necesariamente la doble vertiente del directivo público en tanto que gestor de recursos y líder o guía para su unidad o departamento.

En conclusión, la dirección pública se delimita por el espacio que existe entre la dirección política y la mera estructura burocrática y se caracteriza por asumir el papel de dirección político-administrativa y burocrática.

Las funciones que caracterizan a la dirección pública

Es primordial definir el contenido de la dirección pública si se quiere entender el papel a desempeñar por el directivo público, modelando las habilidades directivas que deberá añadir al conocimiento especializado que se le exige. Inspirado en las ideas de los profesores, yo creo que las funciones ligadas a una dirección pública profesional serían las siguientes:

FUNCIONES DE DIRECCIÓN PÚBLICA
* Formulación de políticas bajo las directrices del gobierno cuando así se les encomiende,
* evaluación del marco legal de actuación y formulación de propuestas para su mejora,
* elaboración de los programas que permitan implementar las políticas en la administración pública con una especial atención en la prestación de servicios digitales, traslado de las políticas y programas a los instrumentos de planificación plurianual y operativa necesarios para su desarrollo, * diseño y desarrollo de los proyectos necesarios para alcanzar los grandes objetivos estratégicos con especial atención a los desarrollos informáticos, desarrollo y aplicación efectiva de métodos de gestión de riesgos en sus organizaciones, incluida la elaboración de un plan de continuidad de negocio,
* instrumentación de las reformas y adaptaciones necesarias de la estructura administrativa para facilitar la prestación de servicios digitales cuando sea posible, revisión y rediseño de los procesos como paso previo a su automatización,
* impulso de la administración electrónica en todos sus niveles, formulación de los indicadores y métricas necesarias para hacer el seguimiento y evaluación de la gestión estratégica y operativa,
* evaluación y rendición de cuentas periódica de los programas a su cargo, coordinación con otros organismos administrativos de cualquier nivel, incluida la realización de acciones conjuntas cuando sea conveniente,
* dirección de equipos de trabajo, proponer la adaptación de los perfiles de los puestos de trabajo a la prestación de servicios públicos digitalizados.

Es una lista abierta que puede ser enriquecida por vuestros comentarios.

No, ahora en serio, ¿por qué es tan importante la dirección pública profesional?

El profesor Jiménez Asensio describe la dirección pública profesional como la intersección o el engranaje entre la política y la gestión. Desgraciado del país que carece de tal mecanismo o que lo tiene deteriorado. Dahlstrom y Puente han mostrado a través de análisis empíricos cómo las democracias que tienen una administración basada en mérito y profesionalidad son las que disfrutan de los más altos niveles de calidad del gobierno. Y un factor clave es la separación de carreras de políticos y funcionarios que produce la dirección pública profesional bien implantada.

Ya compartí mi visión de cómo se pueden producir los cambios radicales en la Administración Pública en Las tres fases de la automatización de la administración pública. Si aspiramos a que los cambios se produzcan de la forma más beneficiosa para el ciudadano ( y contribuyente), es irrenunciable ese espacio directivo profesional en la Administración.

Y de la dirección pública a… los directivos públicos

“El enfoque más importante de la gestión pública y, por tanto, del liderazgo, debe ser la contratación de las personas “adecuadas” con las habilidades “adecuadas” requeridas para afrontar los enormes desafíos que enfrenta nuestra civilización en la era global.”¹

Quiénes son esas personas con esas habilidades y cómo seleccionarlas será objeto de debate en los siguientes artículos…

_____________________________________________________

¹ “The most important focus of public management and leadership, therefore, should be the hiring of the ‘right’ individuals with the ‘right’ skill sets required to meet the enormous challenges confronting our civilization in the global age.” Theodoulou, Stella Z., and Roy, Ravi K.. Public Administration: A Very Short Introduction (Very Short Introductions). OUP Oxford, 2016. Kindle edition.

9 de junio de 2020

#DirPro Modelos de dirección pública en otros países por GemaT. Pérez Ramón

La importancia de conocer los modelos de función directiva en el derecho comparado es clave para poder importar las mejores ideas y resultados de cada uno de ellos.

En este post no se pretende realizar un profundo análisis comparado, se trata de resaltar cuatro ideas clave que nos ayuden a reflexionar sobre la importancia del asunto, en el entendimiento de que para que en un país haya buen gobierno tiene que haber una buena administración.

El más destacado y que últimamente está más de moda es el modelo portugués:

Enmarcada en las medidas adoptadas en 2.011 para superar la crisis económica Portugal planteó la reforma del sistema de la Administración pública y, en concreto, la despolitización de la alta función pública.

• Se instrumenta a través de reforma legal y de la instauración de acceso a los puestos directivos acreditando mérito y competencias profesionales. Está abierto a profesionales del sector privado.

• Se crea la Comisión de Reclutamiento y Selección para la Administración Pública cuya misión es identificar entre todos los candidatos aquellos que sean los más capacitados para liderar la introducción de buenas prácticas de gobierno

• Se establece un periodo de 5 años prorrogables hasta 10.

• La presentación a los puestos directivos se inicia por una solicitud telemática en la que se incorpora un cuestionario curricular, de ellos se selecciona una lista corta de aspirantes que pasan a hacer la entrevista y de ella saldrán tres candidatos entre los que la autoridad competente decidirá.

Otro de los modelos más reconocidos es el sistema de la alta función pública francesa:

• La reconocida ENA (Escuela Nacional de Administración) y el Instituto Politécnico son los responsables de seleccionar y formar a los directivos públicos en un sistema cerrado, exigente y fuertemente corporativo.

• Los funcionarios de los cuerpos de élite francés tienen una gran consideración y es práctica habitual su paso a cargos directivos a la empresa privada. Dentro de la carrera profesional que desarrollan, encontramos lo que podríamos equiparar en España a los altos cargos, puestos cuya designación corresponde a los miembros del gobierno pero que se nutre casi exclusivamente por miembros de estos cuerpos.

• No es práctica común que con el cambio del equipo de gobierno se remuevan de estos puestos, lo que facilita la continuidad y estabilidad del máximo nivel administrativo. El siguiente nivel está reservado en su totalidad para funcionarios y todavía es menor la remoción por cambio de gobierno.

El tercer modelo es el británico:

• Se crea una categoría diferenciada de directivo público, el Senior Civil Service, con estatuto propio que regula la selección, estructura retributiva e incentivos por rendimiento.

• Las personas se seleccionan de acuerdo a criterios profesionales, capacidades contrastadas, concurrencia y publicidad.

• Suscriben un contrato de naturaleza indefinida con el departamento en el que van a prestar servicio.

• La evaluación del desempeño se realiza con carácter bianual en el que participan personal de su área, otros directivos, ciudadanos o asociaciones y los ministros. Según el resultado de la evaluación, permanecen en el puesto o si los resultados son negativos pueden llevar a la pérdida de grado o despido.

• Lo realmente importante es que fueron los políticos quienes crearon este modelo que se ha dado en llamar la Nueva Gestión Pública y que conlleva la alta dirección profesional.

Al otro lado del Atlántico, destaca el modelo de Chile:

• Los niveles superiores inmediatos al nivel político se cubren a través de procedimientos de información pública convocados por un órgano especial de selección en el que en función de los conocimientos y las habilidades de los candidatos elige entre 3 y 5 y se los propone al órgano político para que decida.

• La duración del mandato es de tres años, prorrogables por dos veces.

• Pasan a formar parte de un grupo de profesionales de dirección pública que pueden ir rotando de departamentos si demuestran su capacidad técnica.

Juguemos a las siete diferencias entre estos cuatro modelos de dirección pública y el modelo español actual:

  • Remoción del puesto con cada cambio de equipo de gobierno SI/NO
  • Elección por órgano independiente de selección SI/NO
  • Duración del nombramiento renovable SI/NO
  • Evaluación del desempeño SI/NO
  • Exigencia de requisitos tasados para ocupar puestos de directivo público SI/NO
  • Remuneración basada en cumplimiento de objetivos SI/NO
  • Estatuto propio de directivo público SI/NO

En España sabemos hacer muchas cosas bien, no nos quedemos a la cola en esto. Las generaciones venideras tienen derecho a encontrar un país, una clase política y una administración mejor. Está en nuestras manos y en quien ahora mismo está redactando el anteproyecto de Ley de Función Pública de la AGE.

Un pensamiento en “#DirPro Aportaciones sobre dirección pública profesional a la futura Ley de Función Pública de la AGE

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